II SA/Sz 438/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Burmistrz D., powołując się na przepisy art. 17 ust. 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 2 lit. a), art. 23 ust. 2, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), decyzją z dnia 7 grudnia 2021 r. odmówił przyznania A. C. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem J. L.. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niespełnienie przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy, gdyż niepełnosprawność J. L. istnieje od 81-go roku życia. Ponadto, J. L. pozostaje w związku małżeńskim z C. L., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. A. C. złożyła od ww. decyzji odwołanie, zarzucając organowi I instancji: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadnie uznanie, że niepełnosprawność J. L. powstała po 18-tym roku życia i w związku z tym skarżącemu, jako jego opiekunowi, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, 2) błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, przepis ten został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b i ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Odwołując się do wyroków sądów administracyjnych analizujących znaczenie tego orzeczenia, Kolegium stwierdziło, że należałoby uwzględnić niekonstytucyjność przedmiotowego przepisu i rozpoznać wniosek z pominięciem kryterium wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby dorosłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło jednak, że z akt sprawy wynika, iż osoba wymagająca opieki, tj. J. L., pozostaje w związku małżeńskim z C. L., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. Została zatem spełniona negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium podkreśliło, że powołane przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje na ich podstawie wydawane, charakter tzw. decyzji związanych. Zatem organ I instancji, ani też Kolegium, nie mają możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż zgodnie z nimi, świadczenie to nie przysługuje i przy orzekaniu nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie - nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium powołało wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19 oraz z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 599/20. A. C., działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 128 krio oraz art. 23 krio i art. 27 krio w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez ich błędną interpretację i niezasadne uznanie, że skarżącej, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego J. L. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża; - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegające na pominięciu celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek z przyczyn zdrowotnych nie może zająć się mężem, stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez ich błędną wykładnie, tj.: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego J. L. jest w stanie się nim opiekować, gdyż nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie ustalono przyczyny odstąpienia opieki przez żonę nad mężem. Jednocześnie skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dołączonego zaświadczenia lekarskiego na okoliczność ustalenia, że C. L. nie jest w stanie opiekować się swoim niepełnosprawnym mężem, gdyż sama wymaga pomocy osób trzecich. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 1 listopada 2021 r. na czas nieokreślony. Na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 210 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła również o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła również, na podstawie art. 119 p.p.s.a., o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron (stosownie do treści art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej określanej "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza D. z dnia [...] grudnia 2021 r., odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad ojcem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), określanej dalej również jako "u.ś.r.". Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) cytowanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedną z przyczyn odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wykazaną przez organ w zaskarżonej decyzji, było to, że wymagający opieki ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, przy czym zamieszkująca z nim współmałżonka nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wzbudzała pewne wątpliwości i rozbieżności interpretacyjne również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według jednego stanowiska, warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Taki pogląd wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak również część orzecznictwa, m.in. w wyrokach NSA: z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2164/20; z 19 maja 2021 r., I OSK 229/21; z 14 października 2021 r., I OSK 627/21 i I OSK 635/21; z 26 października 2021 r., I OSK 700/21; z 10 listopada 2021 r., I OSK 699/21 oraz z 6 grudnia 2021 r., I OSK 815/21. Drugie stanowisko, prezentowane przez skarżącą, uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej. Taki pogląd przedstawiono m.in. w wyrokach NSA: z 15 czerwca 2021 r., I OSK 364/21; z 18 listopada 2021 r., I OSK 744/21 i z 24 lutego 2022 r., I OSK 1139/21. Skutkiem tych rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2022 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 6 kwietnia 2022 r. o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?" podjął następującą uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22: 1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z akt administracyjnych ojciec skarżącej, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zamieszkuje m.in. z żoną C. L., która posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności. Niesporne jest w sprawie, że nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta oznacza, że w związku z pozostawaniem niepełnosprawnego ojca skarżącej w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż znajduje się ona w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeśli faktycznie - w miejsce współmałżonki - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych osoby niepełnosprawnej przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Okoliczność ta stanowiła samodzielną, ustawowo określoną przeszkodę dla pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bez konieczności dokonywania dalej idących rozważań co do zakresu wsparcia udzielanego ojcu skarżącej i jego związku z rezygnacją albo niepodejmowaniem zatrudnienia. W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.