VIII SA/Wa 602/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2022 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz B. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z 23 maja 2022 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 r. poz.735, ze zm., dalej: "Kpa") po rozpoznaniu odwołania B. B. (dalej: "skarżąca") od decyzji Wójta Gminy P. z 12 kwietnia 2022 r. znak: [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą A. K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżąca 14 marca 2021 r. złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą A. K. Do wniosku dołączyła orzeczenie Powiatowego zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R. z 2 lutego 2022 roku o zaliczeniu A. K. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 13 stycznia 2022 r, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Orzeczenie wydano do 31 stycznia 2023 r. Decyzją z 12 kwietnia 2022r. Wójt Gminy P. odmówił skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ I instancji przywołał art. 17 ust. 1 i ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i podał, że B. B. nie jest osobą, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny względem A. K. Taką osobą według organu I instancji jest matka A. K. tj. S. K., która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie wskazując, iż faktyczną opiekę nad swoją niepełnosprawną siostrą sprawuje skarżąca. Podał, iż S. K. choruje przewlekle na chorobę [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W związku z tym, nie może sprawować należytej opieki nad córką i dlatego należy rozważyć możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania, SKO w R. zaskarżoną decyzją z 23 maja 2022 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, iż skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji siostry w dalszej kolejności, gdyż obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Kolegium podkreśliło, że żyje matka niepełnosprawnej A., która z córką spokrewniona jest w pierwszym stopniu i nie legitymuje się ona znacznym stopniem niepełnosprawności. W związku z tym SKO uznało, że na skarżącą jako siostrę nie przeszedł obowiązek alimentacyjny w stosunku do siostry A., a to wyklucza jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. SKO wskazało, że brak realnego niewypełnienia obowiązków względem córki nie stanowi wystarczającej podstawy do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 1a ustawy i podkreśliło, że dopóki skarżąca nie wykaże, iż matka S. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium uznało, że powoływanie się na zły stan zdrowia matki oraz to, że nie jest ona w stanie opiekować się swoją córką nie mogą zmienić rozstrzygnięcia bowiem istotne znaczenie ma brak formalnego legitymowania się przez matkę niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: • przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że siostra niepełnosprawnej A. K. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne oraz, że siostrze na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad siostrą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, • art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 107 par. 3 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że matka niepełnosprawnej A. K. jest w stanie zapewnić córce niezbędną opiekę gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas gdy okoliczność ta nie została w ogóle zbadana i nie zostały w tym zakresie podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej. W związku z powyższym, wystąpił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik wniósł również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazał, iż organ stwierdzając, że skarżąca jako siostra niepełnosprawnej A. K. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na fakt, iż zobowiązana do opieki w pierwszej kolejności jest matka A. K., która żyje i nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie podjął żadnych czynności, aby ustalić, w jakim stanie zdrowotnym znajduje się obecnie matka niepełnosprawnej oraz czy jest ona w stanie opiekować się swoją córką. Pełnomocnik wskazał również na zaświadczenie lekarskie, które zostało dołączone do wniosku z 9 marca 2022 roku z którego wynika, że S. K. jest osobą przewlekle chorą. Stwierdzono u niej chorobę [...], [...], [...] i [...]. Są to schorzenia, które według pełnomocnika wymagają długotrwałego leczenia i powodują znaczne osłabienie organizmu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych), w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji zatrudnienia przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym - tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyłącznie językowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Podkreślić należy, że trzymanie się wyłącznie literalnego brzmienia omawianego przepisu zostało zanegowane przez NSA w wyrokach z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19 i 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 394/21 (dostępne w CBOSA). Zdaniem NSA formalistyczna wykładnia omawianych przepisów może doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Dlatego NSA przyjął, że formalnego ograniczenia w postaci żądania legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inny krewny. Za zasadnością tej linii orzeczniczej opowiedział się też NSA w wyrokach z 16 kwietnia 2020 r., I OSK 1115/19 i z 25 stycznia 2021 r., I OSK 2161/20, (CBOSA), w których potwierdził, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, nawet jeśli nie mają ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Stąd, w ocenie Sądu dokonana przez orzekające w tej sprawie organy wykładnia art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych i jego zastosowanie były wadliwe. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jako siostra osoby wymagającej opieki, tj. A. K., znajduje się w kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wnioskodawczyni wypełnia tym samym dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. A. K. jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Siostra skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować i jest uzależniona od opieki skarżącej, która, jak deklaruje, pomaga jej we wszystkich czynnościach związanych z higieną osobistą, ubieraniu się, przygotowuje posiłki, organizuje wizyty lekarskiej, wykupuje i podaje lekarstwa. Skarżąca podnosi konsekwentnie, że ze względu na konieczność opieki nad siostrą zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. W świetle aktualnie zgromadzonego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, istnieją uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie matka niepełnosprawnej jest w stanie sprawować opiekę nad swoją niepełnosprawną córką. Kwestia ta powinna być przedmiotem analizy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, tym bardziej, że skarżąca w toku całego postępowania podnosiła, że matka nie może sprawować opieki nad córką gdyż jest w podeszłym wieku i jest znacznie schorowana. Skarżąca przedłożyła również do akt postępowania orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności matki. Z orzeczenia tego wynika, że S. K. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Na etapie postępowania sądowego do skargi załączono też zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia S. K. z 22.06.2022 r. wskazujące iż [...] – letnia pacjentka leczy się przewlekle z powodu [...], [...], [...], [...], [...], choroby [...], ma [...], [...], [...], częste [...], [...]. W zaświadczeniu lekarskim zawarta jest również informacja, iż S. K. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji, wymaga opieki drugiej osoby w niektórych czynnościach. W świetle powyższego, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że dopóki skarżąca nie wykaże, że jej matka legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości wyłączenia stosowania art. 17 ust. 1a. W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), nakazujących rozstrzyganie sprawy na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - uwzględnią ocenę prawną Sądu wyrażoną w niniejszym wyroku i ocenią, czy matka skarżącej - biorąc pod uwagę jej wiek ([...] lat) i schorzenia na które cierpi – jest w stanie sprawować całodobową, stałą opiekę nad niepełnosprawną w znacznym stopniu córką przy uwzględnieniu zakresu potrzebnej córce opieki, a zatem czy istnieją obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogące uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 t.j.), zasądzając od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składają się koszty zastępstwa procesowego.