III SAB/Gd 173/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi S.D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego Gdańsk – Wrzeszcz w Gdańsku w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. UZASADNIENIE S. D. (dalej także jako "skarżący") w dniu 1 lipca 2022 r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej Gdańsk – Wrzeszcz w Gdańsku o udostępnienie w formie elektronicznej, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, kopii decyzji kończących postępowanie w sprawie [...]. W odpowiedzi na powyższy wniosek (pismo z dnia 11 lipca 2022 r. znak 4052-0.Ip.9.2022) Prokurator Rejonowy Gdańsk – Wrzeszcz w Gdańsku wskazał, że postępowanie sprawie [...] zostało umorzone na mocy postanowienia z dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie Prokurator wskazał, że przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, gdy dostęp jest regulowany w sposób odmienny, to jest gdy jest regulowany na podstawie ustaw szczególnych. Prokurator podniósł, że art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1023) wprowadził zmianę do Kodeksu postępowania karnego poprzez dodanie art. 156 § 5b, zgodnie z którym za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogę być w wyjątkowych wypadkach udostępniane innym osobom niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi. Niezależnie od powyższego Prokurator wskazał, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie Prokuratora sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu nie będącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania władzy publicznej. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest stanowiskiem w sprawie i dokumentem urzędowym. Z uwagi jednak na to, że treść wnioskowanego dokumentu nie odnosiła się do spraw publicznych nie stanowi ona informacji publicznej. W dniu 17 lipca 2022 r. drogą mailową skarżący przesłał do Prokuratury Rejonowej Gdańsk – Wrzeszcz skierowaną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność, w której z odwołaniem się do orzecznictwa sądowego (wskazano sprawę II SAB/Gd 176/15) podniósł, że udostępnienie decyzji kończącej postępowanie w danej sprawie podlega rygorowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia złożonego wniosku poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 5 października 2022 r. stanowiącym zawierającym odpowiedź na skargę Prokurator wskazał, że skarga na bezczynność winna być uznana za niezasadną. Termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od daty doręczenia wniosku adresatowi, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W tym terminie skarżący został poinformowany, że żądana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu wskazanej wyżej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność jest zatem zwalczanie braku działania organu, polegającego na niezałatwianiu w terminie sprawy, do której dany organ był zobowiązany. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą albo wreszcie poinformowanie wnioskującego, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przyjmuje się, że termin czternastodniowy jest również obowiązujący w przypadku załatwienia wniosku w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W realiach rozpatrywanej sprawy skarżący zarzucił Prokuratorowi Rejonowemu Gdańsk – Wrzeszcz w Gdańsku bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 1 lipca 2022 r. obejmujący żądanie udostępnienia treści decyzji kończących postępowanie w sprawie [...]. Z odpowiedzi na powyższy wniosek (pismo z dnia 11 lipca 2022 r. znak 4052-0.Ip.9.2022) wynika, że postępowanie w sprawie [...], a zatem to, które w swoim wniosku wskazał skarżący zostało umorzone na mocy postanowienia z dnia 30 czerwca 2022 r. Ponadto Prokurator wskazał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną a dostęp do akt postępowania przygotowawczego po zmianie przepisów reguluje art. 156 § 5b ustawy – Kodeks postępowania karnego. Mając na uwadze okoliczności analizowanego przypadku należy w ocenie Sądu wskazać w pierwszej kolejności, że bezspornym jest, że Prokurator Rejonowy jest organem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nie wymaga również jakichkolwiek szerszych rozważań stwierdzenie, że informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych odpowiadają definicji informacji publicznej (zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Dokumentem urzędowym - zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Niewątpliwie postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego jako jeden ze sposobów zakończenia postępowania przygotowawczego (w świetle art. 322 albo art. 325a w zw. z art. 325e § 1 i art. 325f §1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego; tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 1375 ze zm.) stanowi dokument urzędowy w rozumieniu powyższych przepisów. Istota sprawy sprowadza się zatem do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy odmowa udostępnienia żądanych informacji była, w świetle art. 1 ust. 2 u.d.i.p., prawidłowa. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę sposób załatwienia wniosku przez Prokuratora Rejonowego Gdańsk – Wrzeszcz w Gdańsku zasługuje na aprobatę. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Co ważne, ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie (tak m.in. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, Przegląd Prawa Publicznego 2007/3, s. 12). Sąd podziela w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SAB/Kr 35/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), że o ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie (w tym przypadku przepisami ustawy - Kodeks postępowania karnego), to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 i n. ustawy - Kodeks postępowania karnego. I tak art. 156 § 1 tej ustawy stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b ustawy – Kodeks postępowania karnego odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 156 § 5 tej ustawy jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Z kolei w razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a). Co istotne, przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b). Sąd pragnie podkreślić, że art. 156 § 5b został dodany do ustawy – Kodeks postępowania karnego z dniem 22 czerwca 2021 r. mocą ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1023). Co ważne, w uzasadnieniu do projektu zmian (zob.: druk sejmowy nr 867) wskazano, że założeniem zmian jest jednoznaczne uregulowanie zasad dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego, mogące mieć istotne znaczenie w odniesieniu do przestępstw terrorystycznych (modyfikacja art. 156 § 5 i proj. art. 156 § 5b k.p.k.). Projekt przewidywał unormowanie w Kodeksie postępowania karnego problematyki dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego, poprzez dodanie do art. 156 przepisu, oznaczonego jako § 5b, zgodnie z którym do udostępniania takich akt stosować się będzie odpowiednio § 5 tego artykułu. Dodanie wskazanego unormowania połączone jest z wyłącznie dostosowawczą modyfikacją przepisu § 5, eliminującą z jego brzmienia fragment zdania pierwszego, który wobec dodania nowego przepisu staje się zbędny. W ocenie projektodawców proponowane rozwiązanie miało na celu jednoznaczne ukształtowanie podstawy do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych, zapewniającej możliwość szerokiego udostępnienia materiałów określonej sprawy w przypadkach takie udostępnienie uzasadniających, z drugiej zaś strony gwarantującej ochronę materiałów w sprawach, które pomimo formalnie zapadłej decyzji o zakończeniu postępowania przygotowawczego nie są sprawami zakończonymi w sensie merytorycznym (np. sprawy zakończone umorzeniem z powodu niewykrycia sprawcy przestępstwa albo braku wymaganego zezwolenia na ściganie lub wniosku o ściganie) i mogą zostać podjęte w razie ujawnienia nowych faktów, dowodów lub zaistnienia określonych zdarzeń prawnych. Projektodawcy wskazywali, że do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych stosowane są obecnie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym niejednokrotnie są one stosowane niewłaściwie prowadząc do nieadekwatnego zakresowo w stosunku do celów tej ustawy ujawniania informacji zawartych w aktach takich postępowań. Szczególnie jaskrawymi przypadkami niewłaściwego stosowania tej ustawy w odniesieniu do materiałów postępowania przygotowawczego są przypadki udostępniania takich akt w całości, pomimo że znaczna ilość dokumentów w nich zawartych nie obejmuje informacji publicznej. Niewłaściwa interpretacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ich nieprawidłowe stosowanie może doprowadzić do udostępnienia niewykrytemu sprawcy przestępstwa lub osobie działającej na jego zlecenie dokumentów z akt umorzonego postępowania przygotowawczego, co ułatwi mu uniknięcie odpowiedzialności karnej. Jako zagrażające konstytucyjnie gwarantowanym wolnościom i prawom należy ocenić potencjalne ujawnienie w tym trybie okoliczności dotyczących życia prywatnego określonych osób, a także ujawnienie danych osobowych, w tym danych wrażliwych, zawartych w materiałach postępowania, w szczególności w treści protokołów przesłuchań i opinii biegłych. Projektowane rozwiązanie, przewidujące odpowiednie stosowanie do akt zakończonego postępowania przygotowawczego reguł określonych w art. 156 § 5 k.p.k., miało pozwolić, w ocenie projektodawców, na objęcie ochroną informacji zawartych w materiałach sprawy, w celu zagwarantowania możliwości efektywnego kontynuowania postępowania w przypadku zaistnienia do tego podstaw oraz zapewnienia dostatecznej ochrony interesów osób uczestniczących w postępowaniu. Z drugiej strony proponowana zmiana miała pozwolić na udostępnianie akt sprawy w przypadkach za tym przemawiających, np. do celów naukowych, analitycznych lub szkoleniowych. Mając na uwadze powyższe zapatrywania jak i rato legis regulacji art. 156 § 5b ustawy – Kodeks postępowania karnego należy wskazać, że prezentowany powyżej pogląd, ukierunkowany na wskazanie, że o ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie (w tym przypadku przepisami ustawy - Kodeks postępowania karnego), to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, które w znacznej mierze odwołuje się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 7/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/37; uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowym uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że: "przepisów tej ustawy (to jest ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyp. Sądu) nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są np. art. 73 - 74 kpa, 156 i 321 k.p.k., § 94 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 roku Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38 , poz. 249 ze zm.), art. 525 k.p.c., czy też art. 12a §2 p.p.s.a. (...). Przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art.525 k.p.c. i § 94 regulaminu sądowego w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP." Podnieść dalej należy, że zaprezentowane stanowisko zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2017 r.; sygn. akt I OSK 1399/15; z dnia 19 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 357/19 oraz z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 298/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 298/20 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wprost, że kwestia dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyczerpuje wszelkie uprawnienia pokrzywdzonego lub podejrzanego, a także innych osób związane z uzyskaniem przez nich informacji zawartych w aktach czy dokumentach prowadzonego postępowania. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach, podlegają "udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów kodeksu postępowania karnego." W świetle powyższych zapatrywań oraz okoliczności rozpoznawanej sprawy uznać w ocenie Sądu należało, że w tej sytuacji, wniosek skarżącego nie mógł podlegać rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Prawidłowo zatem organ poinformował skarżącego o braku możliwości udostępnienia żądanych informacji w trybie u.d.i.p., w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowa konstatacja determinuje z kolei uznanie, że brak było podstaw prawnych do uznania bezczynności zarzucanej Prokuratorowi Rejonowemu Gdańsk – Wrzeszcz w Gdańsku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie ze wskazanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.