II SA/Po 368/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] UZASADNIENIE Decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], którą przyznano odwołującemu się zasiłek celowy na zakup żywności w łącznej kwocie [...]zł, na okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2020 r., płatny w wysokości po [...] zł miesięcznie. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. B. M. zwrócił się z prośbą o przyznanie zasiłku okresowego w wysokości [...] zł, diety w wysokości [...] zł, refundacji kosztów zakupu środków ochronnych (maseczek, płynów dezynfekujących i środków higieny osobistej) w wysokości [...] zł oraz zasiłku na wyżywienie w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazał, że obecnie przebywa w Miejskim Centrum Interwencji Kryzysowej w P., w którym ma możliwość samodzielnego przygotowywania posiłków. Do wniosku została dołączona karta informacyjna z leczenia szpitalnego w ośrodku leczenia alkoholowego zespołu abstynencyjnego oraz zaświadczenie o stanie zdrowia wskazujące, że B. M. jest osobą niezdolną do pracy fizycznej, cierpiącą na liczne schorzenia (owrzodzenia, nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe kręgosłupa, dyskopatia, stan po przebytej róży i operacji przepukliny pachwinowej). W toku wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 10 stycznia 2022 r. organ ustalił, że wnioskodawca nie ma żadnego dochodu. Przebywa on w Miejskim Centrum Interwencji Kryzysowej w P., w którym nie ma zapewnionego wyżywienia. B. M. jest osobą bierną zawodowo ze względu na stan zdrowia. W aktach odnotowano także protokół z przyjęcia podania wniesionego ustnie w dniu 27 stycznia 2022 r., w którym B. M. zwrócił się z prośbą o uwzględnienie nowej kwoty zasiłku na wyżywienie w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] zł za jeden posiłek). Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], Prezydent Miasta P. przyznał B. M. zasiłek celowy na zakup żywności w łącznej kwocie [...]zł, płatny przelewem na kartę przedpłaconą do końca każdego miesiąca od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. w wysokości po [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu wskazał, że pomoc w formie zasiłku celowego na zakup żywności może być przyznana, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej "u.p.s."). Organ ustalił, że B. M. aktualnie nie posiada żadnego dochodu. Z uwagi na powyższe, orzeczono o przyznaniu zasiłku celowego we wskazanej wysokości. Pismem z dnia 18 lutego 2022 r. B. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że od kilku lat posiadał przyznane prawo do diety w wysokości [...] zł. Aktualnie nie otrzymuje tej kwoty, a w zamian przyznano mu zasiłek celowy na żywność w wysokości [...] zł miesięcznie. B. M. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku wskazując, że kwota ta jest niewystarczająca. Następnie w aktach odnotowano protokół z dnia 7 marca 2022 r., z którego wynika, że organ I instancji zaproponował B. M. zwiększenie kwoty zasiłku celowego na zakup żywności do wysokości [...] zł miesięcznie oraz przyznanie jednego ciepłego posiłku dziennie. B. M. nie wyraził zgody na powyższe, podtrzymując wnioskowaną kwotę [...]zł miesięcznie. Decyzją z dnia 31 marca 2022 r., nr [...],Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja Prezydenta w sprawie przyznania "zasiłku celowego na zakup żywności dla K. T." w kwocie łącznej [...] zł zapadła zgodnie z prawem – przy uwzględnieniu art. 2–4, art. 7 pkt 2–15, art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz mając na względzie fakt udzielenia dodatkowej pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup leków. Ponadto wydanie decyzji zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, w trakcie którego organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił na podstawie zebranych dokumentów sytuację dochodową oraz bytową B. M. w sposób jednoznaczny określając jego sytuację faktyczną i prawną, która uzasadnia przyznanie zasiłku celowego w wysokości miesięcznej [...] zł, a nie [...] zł. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji wydał swoją decyzję nie naruszając granicy uznania administracyjnego. Pismem z dnia 9 kwietnia 2022 r. B. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję (k. [...] akt sądowych). W uzasadnieniu wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Ponownie wskazał na odebranie mu prawa do diety w wysokości [...] zł oraz przyznanie zbyt niskiej kwoty na wyżywienie. Jednocześnie zaznaczył, że nie nazywa się K. T., pomimo iż takie nazwisko pojawia się w treści decyzji Kolegium, a organ tym samym naruszył przepisy o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko (k. [...]–[...] akt sądowych). Jednocześnie zaznaczyło, że B. M. ma przyznany zasiłek okresowy w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia 1 stycznia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2022 r., co zaspokaja jego podstawowe potrzeby bytowe, w tym możliwość zakupu żywności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], w istotny sposób naruszają przepisy postępowania. Organy obu instancji uchybiły dyrektywom wywodzonym z art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej "K.p.a."). Z powyższych regulacji, ujmując to w pewnym uogólnieniu, wynika dla organów obowiązek stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Dodatkowo Kolegium uchybiło zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą wymaga się od organu drugiej instancji rozpatrzenia tej samej sprawy ponownie i w całokształcie. Zasada ta przyznaje każdej stronie postępowania prawo do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dwie instancje administracyjne. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że B. M. wnioskiem z dnia 3 stycznia 2022 r. wystąpił o przyznanie mu między innymi zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu żywności w wysokości [...] zł miesięcznie. Żądanie swoje zaktualizował w dniu 27 stycznia 2022 r. zwracając się do organu z prośbą o uwzględnienie nowej kwoty zasiłku celowego w wysokości [...] zł miesięcznie. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Przyznanie zasiłku celowego odbywa się w ramach uznania administracyjnego, na co wskazuje zawarte w przywołanych przepisach wyrażenie "może być przyznany". W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości. Rozstrzygając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz własnymi środkami. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX nr 79608). Organ I instancji w decyzji z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], nie przedstawił żadnej argumentacji uzasadniającej wydane rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zamyka się w trzech zdaniach, z czego pierwsze dotyczy tego, że B. M. nie przekroczył kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 u.p.s., drugie – tego, że wnioskujący nie posiada aktualnie żadnego dochodu, a trzecie, że "biorąc powyższe pod uwagę oraz ustalony w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego stan faktyczny w przedmiotowej sprawie, orzeczono jak w sentencji". Uzasadnienie decyzji Prezydenta narusza wymogi określone w art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie musi korespondować z rozstrzygnięciem sprawy, wyjaśniać tok rozumowania organu i powody zastosowania konkretnego przepisu w konkretnej sytuacji. Dzięki temu strona wie, że decyzja nie ma charakteru dowolnego. Uzasadnienie ma przekonać stronę do tego, że jej sprawa została należycie rozpoznana, a rozstrzygnięcie jest słuszne. Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji jedynie w ściśle określonych przypadkach, gdy uwzględnia w całości żądanie strony (nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania) oraz w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 4–5 K.p.a.). Żadna z opisanych sytuacji nie odnosi się do przedmiotowej decyzji organu I instancji. W szczególności nie można uznać, że organ uwzględnił w całości żądanie strony, gdyż przyznał B. M. zasiłek celowy w wysokości [...] zł miesięcznie, podczas gdy wnioskujący żądał kwoty [...]zł miesięcznie. Należy także podkreślić, że uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno cechować się szczególną starannością, tak aby organ wyższej instancji, a następnie sąd, mógł skutecznie dokonać kontroli takiego rozstrzygnięcia. Ocenę tego czy dane rozstrzygnięcie nie przekroczyło granic uznania administracyjnego umożliwia właśnie uzasadnienie decyzji. W przypadku decyzji uznaniowych powinno być ono zatem szczególnie wnikliwe, a w jego ramach organ powinien przedstawić argumenty, które skłoniły go do przyjęcia takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie słusznie zaznaczono, że uzasadnienie decyzji negatywnych o charakterze uznaniowym (a do takich należą decyzje nie w pełni realizujące żądanie strony) z założenia powinny zawierać staranne i wnikliwe uzasadnienie faktyczne i prawne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2016 r., I OSK 2696/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe wymogi do uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 28 stycznia 2022 r., nr [...], Sąd nie ma wątpliwości, że nie spełnia ono wymogów stawianych uzasadnieniom decyzji uznaniowych. W szczególności organ nie wskazał, na jakich faktach oparł rozstrzygnięcie (jedynie lakonicznie wzmiankował o tym, że B. M. nie posiada dochodu) oraz nie wyjaśnił czym kierował się ustalając wysokość przyznananej pomocy. W uzasadnieniu nie znalazło się także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić również fakt, że organ pierwszej instancji – po wniesieniu odwołania przez stronę – zaproponował B. M. zwiększenie kwoty zasiłku celowego na zakup żywności do wysokości [...] zł miesięcznie oraz przyznanie jednego ciepłego posiłku dziennie (protokół z dnia 7 marca 2022 r.). Powyższe również wskazuje na to, że rozstrzygnięcie nie było należycie uzasadnione i przemyślane, gdyż podlegało "negocjacji" ze strony organu. Również decyzja Kolegium z dnia 31 marca 2022 r., nr [...], nie spełnia wymogów stawianych decyzjom organów drugiej instancji. Należy bowiem przypomnieć, że działalność orzecznicza organów odwoławczych nie sprowadza się do kasatoryjnej kontroli rozstrzygnięć organów pierwszej instancji. Organ odwoławczy w ramach zasady dwuinstancyjności postępowania, zawartej w art. 15 K.p.a., jest obowiązany w pierwszej kolejności rozpoznać sprawę ponownie, co wiąże się także w razie potrzeby z koniecznością przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło się jedynie do kontroli legalności decyzji organu i instancji z dnia 28 stycznia 2022 r., ale i to zrobiło w nierzetelny sposób, gdyż nie zakwestionowało lakonicznego uzasadnienia decyzji uznaniowej, jak również nie zauważyło naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Kolegium w treści uzasadnienia zawarło też stwierdzenia, z którymi nie można się zgodzić wskazując między innymi, że "organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił – na podstawie zebranych dokumentów – sytuację dochodową oraz bytową Pana B. M. w sposób jednoznaczny określając jego sytuację faktyczną i prawną, która uzasadnia (...) przyznanie Wnioskodawcy zasiłku celowego w wysokości miesięcznej [...] zł, a nie [...] zł". Nie sposób uznać, że trzyzdaniowe uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji zawiera opisane przez Kolegium wyczerpujące określenie sytuacji faktycznej i prawnej B. M., a tym bardziej uzasadnienie przyznania zasiłku celowego w innej kwocie, niż wnioskowana. Należy dodać, że dokumentacja znajdująca się w aktach (m.in. protokół z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego) nie stanowi części decyzji administracyjnej. Organ ma obowiązek przenieść wnioski i ustalenia płynące ze zgromadzonej w aktach dokumentacji do uzasadnienia decyzji oraz syntetycznie je przedstawić stronie, aby ta zrozumiała motywy, jakimi kierował się organ wydając decyzję. Ponadto nie można zgodzić się z Kolegium, że organ pierwszej instancji "wydał swoją decyzję nie naruszając granicy uznania administracyjnego". Z uwagi na powyżej wskazane powody, w tym lakoniczność uzasadnienia, nie sposób stwierdzić czy nie doszło w niniejszej sprawie do przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż argumentacja dotycząca wysokości przyznanego zasiłku celowego nie została przedstawiona. Należy nadmienić również, że o wadliwości decyzji organu odwoławczego świadczy też to, że w treści uzasadnienia pojawia się nazwisko K. T., który nie jest stroną w niniejszym postępowaniu. Powyższe pozwala stwierdzić, że Kolegium rozpoznało sprawę pobieżnie, z wykorzystaniem w tym zakresie szablonu decyzji wydanej wcześniej w innej sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] nie mogą ostać się w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.) uchylił decyzje obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ rzetelnie rozważy zgłaszaną przez skarżącego potrzebę oraz jego sytuację majątkową i osobistą, a przyznając wnioskowana pomoc wyczerpująco przedstawi motywy, którymi się kierował. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 27 maja 2022 r. wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.).