I OSK 619/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 257/19 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2019 r., nr [..] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 257/19, oddalił skargę Z. S. (dalej jako strona lub skarżący) na decyzję Wojewody [...] (dalej jako Wojewoda lub organ odwoławczy) z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wojewódzki wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2015 r. Prezydent Miasta [...] (dalej jako Prezydent Miasta lub organ I instancji) uznał skarżącego z dniem [...] września 2015 r. za osobę bezrobotną oraz przyznał prawo do zasiłku. W wyniku wznowionego postępowania Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił powyższą decyzję z dnia [...] września 2015 r. i odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną oraz umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od [...] września 2015r. do [...] marca 2016 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. organ I instancji uchylił swoją decyzję z dnia [...] października 2015 r. o wstrzymaniu zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] października 2015 r. do dnia [...] października 2015 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie, po czym decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił swoją decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] lutego 2016 r. i również w tym zakresie umorzył postępowanie. Podstawą do wznowienia postępowania i wydania opisanych wyżej decyzji był stwierdzony przez organ I instancji fakt, że w dniu rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej istniał jego wpis jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą. Z zaświadczenia Urzędu Miejskiego we [...] (Wydział [...]) z dnia [...] maja 2018 r., a także z dołączonego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] grudnia 2002 r. wynikało, że wpis o prowadzeniu działalności gospodarczej, na wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2002 r., nastąpił w dacie wniesienia wniosku, tj. w dniu [...] grudnia 2002 r., zaś jako datę rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisano [...] marca 2003 r. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, iż zapadłe w wyniku wznowienia postępowania wymienione powyżej decyzje z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r. spowodowały, że wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję, na podstawie której skarżący uzyskał status osoby bezrobotnej, a także decyzję przyznającą zasiłek dla bezrobotnych. Są one prawomocne, gdyż skarżący nie złożył od nich odwołania. W związku z powyższym Sąd ten uznał, że w tym momencie zasiłek dla bezrobotnych, pobrany w okresie od [...] października 2015 r. do dnia [...] lutego 2016r., stał się nienależnym świadczeniem, które jest pojęciem obiektywnym i występuje m.in. wówczas, gdy świadczenie zostanie wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie odpadły podstawy wypłaty zasiłku dla skarżącego po wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji przyznających zasiłek i odmawiających ich przyznania. Dalej Sąd wojewódzki wywodził, że z art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 ze zm., dalej jako ustawa lub u.p.z.i.r.p.) wynika, iż podstawą do orzeczenia zwrotu nienależnego świadczenia jest przesłanka "świadczenia nienależnie pobranego". Jest to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości lub określone działania. Przyjmuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych oświadczeń, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 826/09, z dnia 6 października 2015 r., sygn. I OSK 555/14, i z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 3263/14). Sąd skonstatował, że w niniejszej sprawie przedmiotem jego oceny jest zaistnienie opisanej wyżej przesłanki, a w przypadku jej zaistnienia ocena prawidłowości obliczenia kwoty podlegającej zwrotowi. Według Sądu wojewódzkiego akta administracyjne dają podstawę do uznania, że skarżący został prawidłowo poinformowany w jakich okolicznościach nie może być uznany za osobę bezrobotną i kiedy nie przysługuje mu zasiłek dla bezrobotnych. Z akt tych bowiem wynika, że w dniu [...] września 2015 r. skarżący podpisał "Oświadczenie rejestrowanego", w którym podał, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, zaś w otrzymanym pouczeniu, które podpisał w dniu [...] września 2015 r., został poinformowany (akapit 5), że w przypadku dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ma obowiązek powiadomić o tym fakcie organ. Nadto na stronie 2 tego pouczenia, w części dotyczącej utraty statusu bezrobotnego, zawarta jest informacja, że osoba bezrobotna traci ten status w przypadku podjęcia działalności gospodarczej lub podjęcia zawieszonej działalności (pkt d). W ocenie Sądu wojewódzkiego z przepisów powyższych wynika jednoznacznie, że osoba bezrobotna nie może posiadać wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Ponieważ skarżący oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej to w tych okolicznościach, w związku z prawidłowym pouczeniem, że osoba posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej, należy uznać, że wystąpiły podstawy do zastosowania art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy. Ostatecznie Sąd ten wskazał, że z karty wypłat świadczeń skarżącego wynika, że w okresie od [...] września 2015 r. do [...] lutego 2016 r. pobrał on kwotę 3.565,20 zł brutto i jest to kwota nienależnie pobranego świadczenia. Sąd dodatkowo stwierdził, że z uwagi na fakt, iż pierwsza wypłata świadczenia nastąpiła w dniu [...] października 2015 r., zaś wznowienie postępowania w sprawie statusu osoby bezrobotnej i pobranego zasiłku w dniu [...] kwietnia 2018 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nosi datę [...] października 2018 r., to czynności te przerywają bieg przedawnienia, przez co żadna z wypłat nie uległa przedawnieniu. Sąd jednocześnie na marginesie zauważył, że kwestie dotyczące umorzenia nienależnie pobranego świadczenia mogą być rozważane przez organ po złożeniu w tej sprawie przez skarżącego wniosku. W skardze kasacyjnej strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie norm prawnych, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. f) u.p.z.i.r.p., poprzez przyjęcie, iż organy administracji dokonały właściwej subsumpcji stanu faktycznego do stanu prawnego i zasadnie nie zakwalifikowały Skarżącego do grupy osób bezrobotnych; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. w zw. z art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p., poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w sprawie. Autor skargi kasacyjnej zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i jego konkretyzację, tj. art. 127 k.p.a., przez przyjęcie, że organy administracji przeprowadziły niezbędne postępowanie dowodowe w toku ponownego postępowania odwoławczego, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż jasno sformułowano uzasadnienie decyzji w zakresie obowiązku zwrotu przez Skarżącego nienależnie pobranego świadczenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji rozpatrzyły sprawę w jej całokształcie, w sytuacji gdy brakuje odniesienia organu odwoławczego do argumentów strony podniesionych w toku całego postępowania administracyjnego, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy administracji dostatecznie wyjaśniły istotę sprawy, przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do stanu prawnego, a co za tym idzie, uznały, iż na podstawie całokształtu materiału dowodowego fakt nienależnie pobranego świadczenia został udowodniony, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organy administracji dokonały dostatecznej staranności w podejmowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący, na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2020 r. skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wniesiona skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak bez przywołania pełnego ich brzmienia i formy, tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (pominięto błędną wykładnię) (art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a.), a także na zarzucie naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pominięto istotność tego naruszenia dla wyniku sprawy). W takiej sytuacji z reguły w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, ponieważ tylko wtedy, gdy stan faktyczny został poprawnie ustalony i nie doszło do mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny wykładni i zastosowania prawa materialnego. Postawione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego są jednakże jedynie pochodną zarzutów naruszenia prawa materialnego w kontekście zdefiniowania pojęcia osoby bezrobotnej i obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku dla bezrobotnego, stąd też uzasadnionym w pierwszej kolejności jest odniesienie się do tej grupy zarzutów. Na wstępie rozważań zasadnym jest podkreślenie, iż stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f u.p.z.i.r.p. (w skardze kasacyjnej mylnie wskazano tę jednostkę redakcyjną jako art. 2 ust. 1 lit. f), określenie bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie po jej nowelizacji obowiązującej od dnia [...] lutego 2011 r. w kontekście wpisu ewidencji do działalności gospodarczej nie budzi obecnie wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jej świetle status osoby bezrobotnej nie został powiązany z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, co powoduje, że obecnie nie ma potrzeby badania, czy działalność taka jest prowadzona. Bezrobotnym bowiem może być osoba, która bądź to nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, bądź to, jeżeli taki wniosek złożyła, to po jego złożeniu zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Prezydent Miasta podjął już ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2018 r., w których w związku z tym, że wpis skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany z dniem [...] marca 2003 r., zaś w dniu [...] marca 2018 r. dokonano jego wykreślenia z rejestru, po wznowieniu postępowania uznał, że status osoby bezrobotnej skarżący uzyskał bez podstawy prawnej ku temu i odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] września 2015 r. Konsekwencją zaś utraty statusu osoby bezrobotnej jest niewątpliwie konieczność zwrotu pobranych w związku z nim świadczeń. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 1 u.p.z.i.r.p., będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, w myśl art. 76 ust. 2 pkt 1 u.p.z.i.r.p. m.in. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest zaistnienie równocześnie dwóch przesłanek: obiektywnej, polegającej na tym, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania, i subiektywnej, polegającej na tym, że osoba, która świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę uprawnień do tego świadczenia. Przy czym, decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu zobowiązany jest jedynie ustalić czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach, zaś w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Podobnie niezasadna jest cała grupa podniesionych zarzutów natury procesowej. Wskazać trzeba tutaj wpierw, iż jeżeli okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania zasiłku jest utrata statusu bezrobotnego, to organ wydający decyzję w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia związany jest w tym zakresie ostateczną decyzją o odmowie przyznania statusu bezrobotnego. Ze zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu materiału dowodowego wynika przy tym w sposób nie budzący wątpliwości, że organy prawidłowo ustaliły brak prawa skarżącego do posiadania tego statusu w spornym okresie. W konsekwencji również Sąd wojewódzki trafnie stwierdził, że organy orzekające ustaliły w sposób należyty, że istnieją przesłanki do żądania zwrotu pobranych przez skarżącego świadczeń. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna skarżący został pouczony o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w "Pouczeniu dla osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku". W pouczeniu tym wskazane zostały m.in.: przesłanki uznania za bezrobotnego; przesłanki utraty statusu bezrobotnego (bezrobotnym nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej); obowiązki bezrobotnego (w tym m.in. wskazanie, że bezrobotny obowiązany jest w ciągu 7 dni powiadomić urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej); została również przytoczona treść art. 76 ustawy czyli przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Sąd wojewódzki oceniając treść i zakres tego pouczenia zasadnie wnioskował, że było one prawidłowe i skuteczne, a tym samym można było przyjąć, iż skarżący w sposób zrozumiały został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej i był w pełni świadomy tego co należy rozumieć pod pojęciem nienależnego świadczenia oraz skutkach i przyczynach, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem ich otrzymanie oraz zapoznanie się z treścią. Tym samym zasadnym było przyjęcie, że okoliczność niezgłoszenia faktu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej obciąża negatywnymi skutkami wyłącznie skarżącego. Reasumując w sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w związku z wyszczególnionymi przepisami k.p.a. regulującymi zakres i sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego czy też kompletności i jasności uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.