I OSK 1321/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Oddziału w [...] Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 286/17 w sprawie ze skargi M. M. na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie dokumentów oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 19 października 2016 r., II SAB/Wa 286/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M.M. na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie dokumentów: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Oddziału w [...] Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. przez błędne jego zastosowanie, 2. art. 35 § 5 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dot. p. 1, 2 i 4, oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy w przedmiotowych częściach do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że przedmiotowy wniosek był rozpatrywany na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1575; dalej: "ustawa o IPN"), czyli, na podstawie tzw. "wniosku dziennikarskiego". Oznacza to, że udostępnienie wnioskowanych dokumentów następowało w celu publikacji materiału prasowego przez wnioskodawcę, który do wniosku ma obowiązek dołączyć m.in. dane ułatwiające odnalezienie dokumentów (art. 36 ust. 3 pkt 4), wskazanie tematu materiału prasowego i upoważnienie redakcji albo wydawcy do wystąpienia z wnioskiem (art. 36 ust. 4 pkt 3 lit a i b). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, postępowanie w sprawach w niej uregulowanych prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wobec tego, w postępowaniu przed IPN, co do zasady, stosuje się przepisy dot. terminów rozpatrywania spraw, określone w k.p.a. Odnośnie do inaczej wskazanych w Ustawie o IPN terminów, to ustawodawca przewidział czteromiesięczny termin na udostępnienie dokumentów na wniosek z art. 30 ust. 1, czyli składany przez osobę, którą te dokumenty dotyczą. Art. 33 ust. 3 ustawy o IPN stanowi: "Dokumenty udostępnia się do wglądu w siedzibie oddziału Instytutu Pamięci właściwego ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, chyba że we wniosku wskazał on inny oddział, w terminie 4 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 30 ust. 1 (...)". Wprawdzie we "wnioskach dziennikarskich" przeprowadzanych na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN nie przewidziano odrębnych terminów, wobec czego stosuje się, na podstawie art. 43 ust. 1, terminy określone w przepisach k.p.a., jednakże realizacja tych wniosków może okazać się w praktyce bardziej długotrwała niż w przypadku wniosków z art. 30 ust. 1 (wnioski mogą obejmować dokumenty dot. nie pojedynczych, ale nawet kilkuset osób, co niejednokrotnie się zdarzało w praktyce). Z tych też względów realizacja wniosków dziennikarskich w terminach kodeksowych często nie jest obiektywnie możliwa i opóźnienia są spowodowane przyczynami obiektywnymi, a nie z winy organu (tak jak w przedmiotowym przypadku). Tymczasem, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów ustawowych, określonych w przepisach § 1, § 2, § 3 i § 4 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Z opisanego stanu faktycznego sprawy, wynikającego z akt sprawy, jednoznacznie wynika, że dwie ostatnie przesłanki z art. 35 § 5 k.p.a. zostały spełnione. M.M. złożył wniosek dziennikarski na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN po raz pierwszy [...] grudnia 2009 r., a następnie [...] stycznia 2012 r. Był to wniosek główny, dotyczący bardzo szeroko zakreślonego tematu: "Postacie życia społecznego i kulturalnego w latach 1944-1990". Wnioskodawca, na podstawie licznych uzupełnień do ww. wniosku otrzymał już do tej pory wyniki kwerend dotyczących kilku tysięcy osób. Co najważniejsze, i co organ podkreślał w odpowiedzi na skargę, kwerendy, będące przedmiotem wniosku dziennikarskiego, nie są prowadzone bezpośrednio przez ten organ, czyli Oddział IPN w [...] (a dokładnie jego komórka, którą jest Oddziałowe Archiwum IPN w [...]), a przez właściwe komórki Instytutu, ponieważ Oddział nie posiada ani zasobu archiwalnego ani pomocy ewidencyjnych potrzebnych do przeprowadzenia stosownych kwerend. Dysponuje tylko dostępem do aplikacji Cyfrowe Archiwum, w którym znajdują się m.in. skany części kart kartotecznych z zasobu archiwalnego Instytutu Pamięci Narodowej. Praca organu jest uzależniona zatem od pracy innych komórek Instytutu. W przedmiotowej sprawie opóźnienia spowodowane były oczekiwaniem na wyniki kwerendy realizowane przez dwa odrębne od organu oddziały: Oddział IPN w [...] (odrębny organ administracji niż Oddział IPN w [...]) i Archiwum IPN w [...], które jest komórką Centrali IPN, czyli organu administracji publicznej wyższego stopnia nad Oddziałem IPN w [...]. W tej sytuacji zaistniały wszelkie przesłanki do zastosowania art. 35 § 5 k.p.a., gdyż okresów opóźnienia, spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu prowadzącego sprawę nie wlicza się do terminów załatwiania spraw przez ten organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i to z kilku powodów. Po pierwsze, konstrukcja skargi kasacyjnej jest taka, że każdy z dwóch przepisów postępowania (wskazanych jako naruszone) został powołany autonomicznie, jako osobny zarzut, mimo, że pierwszy z nich (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) stanowi normę odniesienia, a drugi (art. 35 § 5 k.p.a.) normę dopełnienia. Brak powiązania ze sobą tych norm już może skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej, gdyż żaden z tych przepisów nie powinien stanowić samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. "Wskazanie przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli nie jest odnoszone do przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (norm odniesienia), musi przynajmniej prawidłowo wskazywać przepis odnoszący się do zasad postępowania administracyjnego, których naruszenia przez organ administracji przy akceptacji sądu I instancji dopatruje się autor skargi kasacyjnej" (zob. wyrok NSA z 24 sierpnia 2012 r., II OSK 578/11, LEX nr 1307093). Ponadto, "art. 149 § 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, wskazując mu jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok ("Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...)"). Przepis ten jednak nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie. Ta podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innej ustawie szczegółowej" (zob. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I OSK 2299/17, LEX nr 2687257). Ponieważ jednak, mimo powyższych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, wskazano w niej – jako naruszony – art. 35 § 5 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do tego zarzutu uznając, że spełnia on absolutne minimum poprawności zarzutu postawionego w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (musi przynajmniej prawidłowo wskazywać przepis odnoszący się do zasad postępowania administracyjnego, których naruszenia przez sąd I instancji dopatruje się autor skargi kasacyjnej – zob. wyżej). W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie uwzględnił przy orzekaniu, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu." Zdaniem skarżącego kasacyjnie przekroczył on ustawowy termin załatwienia sprawy z winy strony i z przyczyn niezależnych od organu, czego Sąd I instancji nie wziął pod uwagę orzekając o bezczynności organu. Winy strony organ upatruje w tym, że pierwotny wniosek strony dotyczył wielu tysięcy osób, a przyczyny niezależne od organu to takie, że kwerendy, będące przedmiotem wniosku dziennikarskiego, nie są prowadzone bezpośrednio przez Oddział IPN w [...], a przez właściwe komórki Instytutu, ponieważ Oddział nie posiada ani zasobu archiwalnego ani pomocy ewidencyjnych potrzebnych do przeprowadzenia stosownych kwerend. Zauważyć w związku z tym należy, po pierwsze, że wniosek z [...] stycznia 2017 r. dotyczył czterech osób, a nie kilku tysięcy, a tylko ten wniosek był przedmiotem niniejszej sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (obecnie Dz. U. z 2019 r., poz. 1882; dalej: ustawa lub ustawa o IPN) w celu realizacji zadań określonych w art. 1 tworzy się Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, którym kieruje Prezes Instytutu Pamięci. Do zadań IPN, o których mowa w art. 1, należy między innymi udostępnianie dokumentów (art. 1 pkt 1). Dalsze przepisy, zawarte w rozdziale 4 ustawy, wskazują na cel i tryb udostępniania dokumentów. Z faktu, że art. 17 powołanej ustawy przewiduje tworzenie oddziałów IPN w miastach będących siedzibami sądów apelacyjnych, którymi kierują dyrektorzy oddziałów, oraz z funkcjonalnego rozdziału kompetencji pomiędzy dyrektorami oddziałów i Prezesem IPN, między inni w takim zakresie, że Prezes IPN rozpatruje odwołania od decyzji dotyczących udostępnienia dokumentów (zob. np. art. 31 ust. 2, art. 36 ust. 8), nie należy wyciągać wniosków, że mamy do czynienia z odrębnymi organami administracji publicznej. To bowiem "Prezes Instytutu Pamięci wykonuje swoje funkcje przy pomocy jednostek organizacyjnych Instytutu Pamięci wymienionych w art. 17" (art. 16 ust. 1 ustawy o IPN), a "Organizację Instytutu Pamięci w zakresie nieuregulowanym ustawą określa statut nadany przez Prezesa Instytutu Pamięci" (art. 8 ust. 3 ustawy). Tak więc organizacja organu, w tym z punktu widzenia sprawności wykonywanych zadań ustawowych, obok rozwiązań ustawowych należy także do podmiotu nim kierującego. Jeśli zatem zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o IPN, dokumenty, o których mowa w ust. 1, udostępnia się na pisemny wniosek (w tym tzw. wniosek dziennikarski), skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy, to oddział taki powinien dysponować instrumentami umożliwiającymi realizację wniosku. Nie może bowiem być tak, że jednostka organizacyjna IPN ustawowo upoważniona do załatwienia wniosku, nie ma instrumentów do jego realizacji i musi korzystać z pomocy innych jednostek organizacyjnych, na których działanie nie ma żadnego wpływu, poza perswazją. W takiej sytuacji nie można mówić o przyczynach niezależnych od organu, w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., gdyż przyczyny ewentualnej zwłoki w załatwieniu wniosku tkwią w organizacji pracy i strukturze organizacyjnej organu, a to nie są przyczyny niezależne od organu. Jeżeli bowiem "Organizację Instytutu Pamięci w zakresie nieuregulowanym ustawą określa statut nadany przez Prezesa Instytutu Pamięci" (art. 8 ust. 3 ustawy o IPN), to ma on także wpływ na to, do jakiego rodzaju dokumentów (ewentualnie w jakim trybie) powinna mieć dostęp jednostka organizacyjna IPN ustawowo właściwa do załatwienia wniosku, w terminach określonych w k.p.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 35 § 5 k.p.a., co w konsekwencji nie mogło się przełożyć na odmienną od Sądu I instancji ocenę stanu bezczynności organu, na gruncie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.