III SA/Kr 680/20

SENTENCJA |Sygn. akt III SA/Kr 680/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 września 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Ewa Michna (spr.), Sędziowie: WSA Hanna Knysiak - Sudyka, WSA Maja Zawadzka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 23 września 2020 r. skargi B. Z., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , UZASADNIENIE Pismem z 26 listopada 2019 r. B. Z. (dalej: skarżąca) wystąpiła z wnioskiem do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad jej mamą, M. M., urodzoną [...] 1935 r., osobą z niepełnosprawnością w stopniu znacznym. Niepełnosprawność potwierdzoną została orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 12 sierpnia 2019 r., z którego to orzeczenia wynikało, że stopień niepełnosprawności został ustalony na stałe od 4 lipca 2019 r., przy czym daty powstania niepełnosprawności nie dało się ustalić. Decyzją z [...] 2019 r. podjętą na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111) Burmistrz Miasta i Gminy odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podał, że mama strony w czasie ustalenia stopnia niepełnosprawności miała już 84 lata, a skarżąca nie zrezygnowała z pracy bezpośrednio po ustaleniu stopnia niepełnosprawności jej mamy. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wydanie decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 poz. 1443) wskazana norma prawna, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, jest niezgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] 2020 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu nowego postępowania administracyjnego, w następstwie którego ustalono istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia strony, a sprawowaniem opieki nad mamą, organ I instancji decyzją z [...] 2020 r. nr [...] odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając swoje stanowisko wystąpieniem negatywnej przesłanki postaci ustalenia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w wieku 84 lat. Burmistrz powołał się na wytyczne Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, zgodnie z którymi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2004 r., K 38/13 nie został wykonany i wymaga przeprowadzenia działań legislacyjnych, nie jest zatem wykładnią ani wytyczną, natomiast kryterium wiekowe, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w obecnym stanie prawnym zostało zachowane, a wskazany wyrok nie kreuje podstawy roszczeń opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 28 kwietnia 2020 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało m.in., że z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności oraz, iż na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Kolegium odniosło się do art 129 §1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1359) i wynikającego z niego obowiązku alimentacyjnego, który w równym stopniu obciąża rodzeństwo względem niepełnosprawnej matki. Wskazało, także, że przyjęcie odmiennego stanowiska spowodowałoby niczym nieuzasadnione przerzucenie na organy Państwa kosztów związanych z opieką nad niepełnosprawną osobą, w sytuacji, gdy istnieją osoby z kręgu jej najbliższej rodziny, które świetle obowiązujących regulacji prawnych mają względem tej osoby obowiązek pokrywania takich kosztów w ramach obowiązku alimentacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 i art. 129 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy poprzez błędną wykładnię polegającą na: • pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy pomimo spełnienia wszystkich niezbędnych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, • przyjęciu, że faktycznie sprawowana przeze stronę opieka nad niepełnosprawną w stopniu znacznym mamą nie są wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że osoba wymagająca opieki posiada czworo dzieci, na których w równym stopniu spoczywa obowiązek opieki nad mamą, co przesądziło o braku prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; • nieuprawnionym przyjęciu, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której ustawodawca odwołuje się do ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, pozwalają organowi na ustalanie możliwości i formy realizacji obowiązku alimentacyjnego przez osobę zobowiązaną w pierwszej linii, a przez to wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego; 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: • art. 139, art 8 § 1-2, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) poprzez wydanie decyzji, której w szczególności treść uzasadnienia świadczy o tym, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, a brak jest w sprawie wykazania przez organ odwoławczy, że zaistniały przesłanki negatywne wynikające z art 17 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych, by uznać że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, co jest warunkiem orzeczenia na niekorzyść strony w postępowaniu odwoławczym, gdyż decyzja Kolegium pogorszyła jej sytuację materialno-prawną; • również poprzez niezasadne zaniechanie rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości prawnych na korzyść strony, a rozstrzyganie spraw w takim samym stanie prawnym i faktycznym przy jednoczesny spełnieniu wszystkich przesłanek cytowanej ustawy, spowodowało naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego uważa za krzywdzące, naruszające zasadę konstytucyjnej zasady sprawiedliwości, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, niedoceniające rolę jaką spełnia bliski członek rodziny pełniący funkcję opiekuna osoby chorej, przy jednocześnym niezrozumieniu braku świadomości społecznej na temat choroby Alzheimera, choroby nieuleczalnej o postępującym charakterze, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu doświadczenia życiowego przy wydawanej decyzji. Wskazała też m.in., że jej mama choruje na Alzheimera od około 10 lat, co przypadło na okres, w którym strona była aktywna zawodowo, a stan zdrowia jej mamy w tym czasie nie wymagał ode niej rezygnacji z pracy. Zaostrzenie choroby nastąpiło w trakcie przebywania przez stronę na trzyletnim urlopie wychowawczym, a postępujący charakter choroby spowodował, że strona musiała zrezygnować z powrotu do pracy, żeby zapewnić bezpieczeństwo jej mamie. Strona wyjaśniła, że jej mama jest osobą chodzącą, ale wymaga stałej opieki ze względu na zaawansowane zaburzenia poznawcze, zaburzenia pamięci, zaburzenia planowania i rozwiązywania problemów dnia codziennego, zaburzenia orientacji w miejscu i w czasie, zaburzenia wzrokowo - przestrzenne, brak zdolności prawidłowej oceny sytuacji, zaburzenia nastroju i zmiany osobowości, zaburzenia cyklu snu i czuwania, ponawiane próby samodzielnego wyjścia z domu, wymagajaca pomocy podczas korzystania z toalety, gubienie się we własnym domu, pojawiające się złudzenia i omamy wzrokowe lub słuchowe, nie poznawanie siebie w odbiciu lustrzanym i swoich bliskich. Skarżąca podniosła, że nie do zaakceptowania jest dla niej stanowisko Kolegium dotyczące narzucenia formy pomocy poprzez zasugerowanie pomocy osoby trzeciej i zatrudnienia opiekunki, które uważa również za dyskryminujące ją jako opiekuna, jak i dla mamy jako osoby wymagającej stałej całodobowej opieki. Taka forma interpretacji ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowana przez Kolegium pozbawia ją ratio legis, a przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego przybiera formę uznaniową, co w demokratycznym Państwie prawa nie powinno mieć miejsca. Strona wyjaśniła także, że mama jest do strony jako opiekuna przywiązana, a każda próba rozmowy na temat formy pomocy z zewnątrz i związane z nią zmiany, wywołuje w niej agresję, wynikającą z przeświadczenia, że żadna pomoc nie jest jej potrzebna, przy braku świadomości swojej choroby, mimo całkowitej zależności od osób drugich. Dalej strona podniosła, że jej rodzeństwo opuściło dom rodzinny wiele lat temu i założyło swoje rodziny, a ona jako najmłodsza z rodzeństwa mieszka z mamą nieprzerwanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, przytaczając mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał wyniki wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że skarżąca zamieszkuje wraz ze swoją rodziną i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mamą, która jest osobą chodzącą, ale nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, cierpiącą na zaniki pamięci, dlatego należy jej przypominać o potrzebach fizjologicznych, o spożywaniu posiłków, przyjmowaniu płynów itp., tj. wymagającą całodobowej opieki, chorującą na chorobę Alzheimera od 2016 r. Organ powołał się również na oświadczenie skarżącej z 6 marca 2020 r., z którego wynika, że jej mama od kilkunastu lat jest pod opieką lekarza rodzinnego w związku ze schorzeniami układu krążenia i współistniejącym nadciśnieniem tętniczym, od kilku lat jest po obustronnej operacji zaćmy, a na przełomie czerwca i września b.r. dokonano u niej laserowego usuwania zaćmy wtórnej. Organ wskazał, że w okresie od 23 czerwca 2015 r. do 22 maja 2018 r. skarżąca przebywała na urlopie wychowawczym, na którym sprawowała opiekę nad synem, a także nad mamą, która już wtedy wymagała stałej opieki. Ze względu na postępującą od 10 lat chorobę mamy, skarżąca podjęła decyzję o rezygnacji z pracy. Dalej organ podniósł, że w niniejszej sprawie nie występują żadne negatywne przesłanki wstrzymujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymienione w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie organ podniósł również, że ustalono krąg osób zobowiazanych do alimentacji w I stopniu względem osoby wymagajacej opieki, przy czym wszyscy są aktywni zawodowo, ale – poza jeszcze jednym synem – drugi syn i córka mieszkają w innych miejscowościach niż matka. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do oświadczeń złożonych przez osoby zobowiązane do alimentacji względem matki. Wskazał również na konieczność wzięcia pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej, skoro w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Niezależnie od tego Kolegium wskazało, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności, a na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Organ podniósł, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W ocenie Kolegium przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ podkreślił, że osoba wymagająca opieki posiada czworo dzieci, na których w równym stopniu ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, wynikający wprost z treści art. 129 § 1 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, i może on być realizowany np. przez łożenie środków finansowych na opłacenie opieki nad matką, skoro osoby te są aktywne zawodowo, zwłaszcza, że w większej liczbie zstępnych łatwiej jest spełnić łącznie taki obowiązek. Organ powołał sie przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podzielany jest pogląd, że dopuszczalna jest każda postać świadczeń alimentacyjnych, w tym poprzez świadczenia w naturze, jeżeli sposób ten będzie skuteczniej zabezpieczać interesy uprawnionego i będzie wygodniejszy także dla zobowiązanego, a decydować o tym będą każdorazowo okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ z akt wynika niezbicie, że skarżąca zamieszkuje jednym gospodarstwie domowym ze swoją niepełnosprawną matką i faktycznie sprawuje nad nią opiekę. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewątpliwie córka skarżącej należy do kręgu osób, o których mowa w powołanym przepisie. Co więcej, tylko skarżąca (razem ze swoją rodziną) mieszka z matką, która zwłaszcza z uwagi na chorobę Alzheimera – wymaga stałej opieki. Potwierdził to wywiad rodzinny (k. 14 akt administracyjnych). Pozostałe dzieci, nie mieszkają ze swoją matką i nie mają możliwości sprawowania nad nią opieki w wymaganym zakresie. Niezrozumiałe jest dla Sądu, dlaczego organ uznał, że może odmówić przyznania świadczenia tylko dlatego, że istnienie pozostałej trójki dzieci, pozwoliłoby opłacić opiekę nad matką. W szczególności, powoływane orzeczenia sądów administracyjnych, z uwagi na różnice w stanach faktycznych – są całkowicie nieadekwatne w sprawie. I tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11 istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy okoliczność pozostawania osoby niepełnosprawnej przez znaczną część dnia pod opieką pracodawcy ma wpływ na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W rozpoznawanej sprawie ojciec wnioskodawczyni – nadal pracował, a starająca się o świadczenie, wykonywała po godzinach pracy swojego ojca, typowe czynności życia codziennego. Jak więc podsumował Naczelny Sąd Administracyjny: "Nie można podzielić argumentacji, że skoro po powrocie ojca z pracy, skarżąca musi się nim zajmować, to jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy". Podobnie, w pozostałych sprawach: córka wnioskującej o świadczenie przebywała w ośrodku od poniedziałku do piątku (wyrok WSA w Olsztynie z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 231/18); syn wnioskującej od poniedziałku do piątku przebywał w internacie Specjalnego Ośrodka Szkolno – Wychowawczego (wyrok WSA w Olsztynie z 7 maja 2019 r., II SA/Ol 265/19) Natomiast w ostatnim z przytoczonych wyroków, niepełnosprawność ojca polegała na dużym upośledzeniu słuchu, a organy ustaliły, że faktycznie opiekę nad nim (w postaci towarzyszenie wizytom lekarskim czy zakupom) sprawowali zarówno żona jak i syn. Sąd podkreślał, że "zakres opieki, który w istocie polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich i to nie za każdym razem, udzielaniu pomocy w porozumieniu się z otoczeniem, robieniu zakupów, czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza na skarżącym rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Z przedstawionego wyżej materiału dowodowego sprawy wynika jasno, że czynności związane z opieką (...) są wykonywane także przez jego żonę i matkę (wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2019 r., III SA/Gd 135/19). Sąd zauważa, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na uwadze cel regulacji - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W powołanym przepisie ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (por. wyrok WSA w Poznaniu z 4 czerwca 2020 r., IV SA/Po1090/19). Przepis ten jednak nie może być w ten sposób rozumiany, że większa liczba dzieci praktycznie wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem przez jedno z dzieci. Taki byłby bowiem praktyczny skutek zastosowanej wykładni. Skoro oprócz skarżącej, obowiązki alimentacyjne ciążyły na pozostałym rodzeństwie (dwóch braciach i siostrze) to zdaniem organu należało raczej opłacić opiekę nad matką niż przyznać świadczenie pielęgnacyjne. Taka zasada jednak nie wynika z powołanego przepisu. Organ nie może decydować jaki sposób sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest zasadny i tylko z tego powodu odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt wynika przy tym, że pozostałe rodzeństwo mieszkało poza miejscem zamieszkania skarżącej i jej matki, a na dodatek ze względu na swoją sytuację osobistą, rodzinną i dochodową praktycznie nie byli w stanie pomagać matce. Z tych to powodów Sąd uznał, że organy obu instancji naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ponownym postępowaniu organy orzekną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) oraz art. 135 powołanej ustawy.