II SAB/Kr 124/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa, Sędziowie WSA Mirosław Bator, WSA Joanna Człowiekowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi U. B. na przewlekłość postępowania w przedmiocie zniesienia statutu pomnika przyrody prowadzonego przez Radę Gminy w [...] oddalono skargę. UZASADNIENIE U. B. pismem z 25 kwietnia 2017 r. zwróciła się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie o wyrażenie zgody na usunięcie oznaczeń z 12 drzew - pomników przyrody rosnących na nieruchomości nr [...] i [...] w K. , której jest właścicielką, ze względu na uzasadnione zagrożenie dla bezpieczeństwa powszechnego. W jej ocenie, drzewa te stanowią zagrożenie dla zdrowia i życia osób. Podała, że kilka lat wstecz omal nie doszło do tragedii w następstwie nagłego złomu i upadku jednego z potężnych konarów. Przedmiotowe drzewa stanowią zagrożenie nie tylko dla członków rodziny wnioskującej, ale także osób trzecich, w tym dzierżawców części nieruchomości. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie pismem z 10 maja 2017 r. przekazał wniosek U. B. zgodnie z właściwością Wójtowi Gminy I. do rozpatrzenia. Pismem z 14 czerwca 2017 r., znak: [...] Wójt Gminy Iwkowa poinformował wnioskodawczynię, iż zgodnie z art. 44 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, zniesienia formy ochrony przyrody - pomnika przody, dokonuje rada gminy w drodze uchwały, po uzgodnieniu z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. W piśmie tym Wójt zaznaczył, iż przed podjęciem przed Radę Gminy uchwały w przedmiotowej sprawie musi zostać sporządzona opinia dendrologiczna, która oceni żywotność drzew oraz określi wady obniżające ich właściwości fizyczne. W dniu 14 lipca 2017 r. skarżąca skierowała pismo do Przewodniczącego Rady Gminy Iwkowa, w którym zwróciła się m.in. o osobiste zainteresowanie jej sprawą i przedłożenie Radzie Gminy materiałów umożliwiające rozpatrzenie sprawy i podjęcie stosownej uchwały. Pismem z 26 lipca 2017 r., znak: [...], Przewodnicząca Rady Gminy poinformowała U. B., że jej sprawa będzie przedmiotem posiedzenia Komisji Rady Gminy, na które wnioskodawczyni zostanie zaproszona odrębnym pismem. W grudniu 2018 r. sporządzona została opinia dendrologiczna, a następnie Wójt Gminy Iwkowa przygotował projekt uchwały w sprawie częściowego zniesienia formy ochrony przyrody w stosunku do jesionu wyniosłego na działce [...], obręb [...] W dniu 25 lutego 2019 r. Rada Gminy w Iwkowej, po uzyskaniu uzgodnienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (postanowienie z 1.02.2019 r.), podjęła uchwałę nr V/43/19 (Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 4 marca 2019 r., poz. 1709) o częściowym zniesieniu formy ochrony przyrody w stosunku do jesionu wyniosłego na działce [...], obręb [...]. W stosunku do pozostałych drzew w opinii dendrologicznej wyrażone zostało stanowisko, że niezbędne jest przeprowadzenie zabiegów pielęgnacyjnych korony poszczególnych pomników przyrody. W dniu 26 kwietnia 2019 r. Rada Gminy w Iwkowej podjęła uchwałę nr Vll/64/19 w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomnika przyrody w miejscowości I. i K. (2 dęby szypułkowe i 19 drzew rosnących na działce nr [...] obręb K.). Pismem z 11 lutego 2020 r. Wójt Gminy Iwkowa poinformował, że Rada Gminy w Iwkowej ostatecznie załatwiła wniosek skarżącej z 25 kwietnia 2017 r. dwoma uchwałami: Nr V/43/19 z 25.02.2019 r. oraz VII/64/19 z 26.04.2019 r. W dniu 27 kwietnia 2020 r. wpłynęło do organu ponaglenie U. B. z 22 kwietnia 2020 r. skierowane do Wojewody Małopolskiego za pośrednictwem Rady Gminy w Iwkowej w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości Rady Gminy Iwkowa w załatwieniu wniosku skarżącej z 25 kwietnia 2017 r. w sprawie zniesienia statusu 12 pomników przyrody wraz ze stwierdzeniem, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązaniem Rady Gminy Iwkowa do załatwienia wniosku skarżącej w zakreślonym terminie. W dniu 4 maja 2020 r. Rada Gminy w Iwkowej, na podstawie art. 37 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, przekazała ponaglenie do Wojewody Małopolskiego wraz z kompletem dokumentów. Wojewoda Małopolski pismem z 25 czerwca 2020 r. rozpatrzył ponaglenie U. B. z 22 kwietnia 2020 r. U. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła o: stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Radę Gminy Iwkowa w sprawie wniosku skarżącej z 25 kwietnia 2017 r. w przedmiocie zniesienia statusu 12 pomników przyrody /14 szt. drzew położonych w miejscowości K. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Rady do załatwienia całości wniosku skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła, że w sprawie należy mówić o rażącej przewlekłości Rady Gminy Iwkowa w załatwieniu wniosku skarżącej, ponieważ przez ponad 3 lata żądanie wniosku nie zostało w całości załatwione. W sprawie były wykonywane czynności nie ukierunkowane na rozstrzygnięcie istoty sprawy, a uwagi skarżącej w tym zakresie, w szczególności zarzuty do opinii dendrologa, zostały zignorowane. W związku z powyższym Rada Gminy Iwkowa nie wykonała obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Brak podjęcia żądanej przez skarżącą uchwały narusza jej interes prawny. Drzewostan stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącej oraz członków jej rodziny. Zagrożenie dotyczy również osób trzecich posiadających w sąsiedztwie swoje nieruchomości. Powoduje również zagrożenie dla użytkowników niedaleko usytuowanej drogi publicznej. Dodatkowo wskutek objęcia drzew rosnących na nieruchomości skarżącej statusem pomników przyrody, skarżąca ma ograniczoną możliwość pełnego korzystania z tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Iwkowa wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty skarżącej są bezzasadne. Podkreślono, że zarówno Rada Gminy w Iwkowej, jak i Wójt Gminy Iwkowa od momentu wpłynięcia wniosku podejmowały Iiczne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Wnioskodawca niezwłocznie został poinformowany o procedurze związanej ze zniesieniem form ochrony przyrody – pomnika przyrody. Przedłużający się czas załatwienia sprawy był wynikiem przede wszystkim przewlekłego sporządzania opinii dendrologicznej. Według zapisów umowy miała ona zostać sporządzona do 20 listopada 2017 r., natomiast z przyczyn niezależnych od Zamawiającego - Gminy Iwkowa, biegły doręczył ją dopiero w grudniu 2018 r. Po doręczeniu opinii Wójt niezwłocznie przygotował dwa projekty uchwał Rady Gminy: Nr V/43/19 z 25 lutego 2019 r. w sprawie częściowego zniesienia formy ochrony przyrody - Jesion wyniosły - działka ew. nr [...], obręb [...] oraz Uchwała Nr VIL64/19 z 26 kwietnia 2019 r. w sprawie uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomników przyrody w I. i K. . Prace pielęgnacyjne pomników przygody zostały zakończone w dniu 31 grudnia 2019 r., co jednoznacznie stanowi zakończenie realizacji przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zarzut bezczynności lub przewlekłości można rozpatrywać zatem jedynie w kontekście niedziałania poszczególnych organów, nie zaś całej administracji, i w odniesieniu do braku realizacji kompetencji organu w konkretnym stanie faktycznym, który wymaga użycia kompetencji, nie zaś o nierealizowaniu kompetencji ogólnie, czy w jakiejś dziedzinie (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 468-469). Przedmiot skargi w rozpatrywanej sprawie został określony jako przewlekłość prowadzonego przez Radę Gminy Iwkowa wniosku skarżącej z dnia 25 kwietnia 2017 r. o zniesienie statusu 12 pomników przyrody w postaci drzew rosnących w miejscowości K. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Przewlekłość została zdefiniowana w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przywołanych wyżej przepisów wynika jednakowoż, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie przysługuje w odniesieniu do każdego rodzaju postępowania prowadzonego przez jakikolwiek organ administracji, lecz tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Tym samym skarga na przewlekłość na tej podstawie może dotyczyć wyłącznie postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzjami, określonymi postanowieniami, innymi niż określone w pkt 1-3 aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także pisemnymi interpretacjami przepisów prawa podatkowego wydawanymi w indywidualnych sprawach, opiniami zabezpieczającymi i odmowami wydania opinii zabezpieczających. Sprawa, w odniesieniu do której skarżąca zarzuca organowi przewlekłość, nie może zostać zaliczona do wymienionych wyżej kategorii. Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 55) zniesienia formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1 (w tym pomnika przyrody), dokonuje rada gminy w drodze uchwały. Ustawa nie przewiduje tu więc w szczególności ani formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, do których znajdowałyby zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, objęte kognicją sądów administracyjnych, wskazane zostały w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Wobec tego należało przyjąć, że skarga na opisaną przez U. B. przewlekłość nie przysługiwała na podstawie przepisów art. 3 § 8 i 9 p.p.s.a. Należało jednak rozważyć, czy opisane w skardze zaniechanie polegające na nierozpatrzeniu w całości wniosku skarżącej o zniesienie formy ochrony przyrody mogło być przedmiotem oceny przez Sąd ze względu na treść art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.), który stanowi, że przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W doktrynie prawa administracyjnego podnosi się, że czynnościami nakazanymi prawem mogą być czynności prawne podejmowane w różnych formach, a także czynności faktyczne, w szczególności materialno-techniczne. Zaniechanie objęte dyspozycją analizowanego przepisu może również dotyczyć działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały (A. Matan, komentarz do art. 101a, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa i samorządzie gminnym. Komentarz, WKP 2018). Sąd w składzie rozpatrującym przedmiotową sprawę podziela to stanowisko, uznając, że art. 101a ust. 1 ab initio u.s.g. może znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie podejmuje uchwały z zakresu administracji publicznej, a do takiej kategorii zaliczyć należy uchwałę o zniesieniu formy ochrony przyrody. W tej sytuacji konieczne było wykazanie, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., który – jak wskazano – znajduje tu odpowiednie zastosowanie. Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest w sprawie kwestionowane, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości, na której znajdują się pomniki przyrody. Zdaniem Sądu brak podjęcia uchwały o zniesieniu pomnika przyrody w odniesieniu do wszystkich wnioskowanych drzew może stanowić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, uzasadniającym rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez Sąd, choć nie przesądza o istnieniu przesłanek do uwzględnienia skargi. W konsekwencji powyższych ustaleń pozostało ocenić, czy opisany w skardze brak podejmowania czynności przez Radę Gminy w Iwkowej stanowi niewykonywanie czynności nakazanych prawem, a zatem szczególną postać zaniechania, którą można przypisać organowi gminy na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. W przekazanych Sądowi aktach zalega odpis uchwały nr V/43/19 Rady Gminy w Iwkowej z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie: częściowego zniesienia formy ochrony przyrody – Jesion wyniosły – działka ew. nr [...] obręb [...], jak też postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z 1 lutego 2019 r., znak [...] o uzgodnieniu projektu ww. uchwały. Zalega w aktach również odpis uchwały nr VII/64/19 Rady Gminy w Iwkowej z dnia 26 kwietnia 2019 r. w sprawie: uzgodnienia przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych pomnika przyrody w miejscowości I. i K. , podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 45 u st. 2 pkt 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W § 1 ust. 2 uchwały uzgodniono przeprowadzenie prac (zabiegów) pielęgnacyjnych pomników przyrody nr rej. Woj. 120206-004. 120206-005 Dąb szypułkowy (2 szt) /Quercus robur L./ uznanego za pomnik przyrody decyzją: Rozporządzenie nr 24/97 Wojewody Tarnowskiego z dnia 07.05.1997 r. w sprawie uznania tworów przyrody za pomniki przyrody – gm. I., m. K. – 19 szt. Drzew, nr ew. 286-300 Dziennik Urzędowy Woj. Tarn. Nr 6, poz. 38, rosnących na działce nr [...], obręb K., w miejscowości K., gmina Iwkowa. Zakres tego uzgodnienia określa § 2 ust. 2 uchwały. Analiza powyższych uchwał, jak też pism przedstawionych Sądowi w aktach sprawy oraz odpowiedzi na skargę wynika jednoznacznie, że Rada Gminy w Iwkowej uznała za zasadne tylko częściowe zniesienie formy ochrony przyrody w postaci pomnika przyrody. Mając na względzie zarzuty skargi należało ustalić, czy Rada Gminy w Iwkowej miała obowiązek wydania w pozostałym zakresie uchwały o odmowie zniesienia pomnika przyrody. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Zauważyć należy w tym miejscu, że przepisy regulujące działalność uchwałodawczą rady gminy nie są skonstruowane podobnie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które dla rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej (tak pozytywnego, jak i negatywnego) przewidują formę decyzji administracyjnej (por. art. 104 § 1 k.p.a.). Co więcej, decyzja przewidziana została również w sytuacji umorzenia postępowania (por. art. 105 k.p.a.). Z art. 44 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody wynika jednoznacznie kompetencja rady gminy do podjęcia uchwały o zniesieniu formy ochrony przyrody. W ocenie Sądu takie sformułowanie normy kompetencyjnej nie wyklucza wydania uchwały o odmowie zniesienia formy ochrony przyrody, ale nie można z niej wywodzić prawnego obowiązku podjęcia uchwały negatywnej. Tym samym niewydanie uchwały odmownej nie może być uznane za niewykonywanie czynności nakazanych prawem. Czynnością nakazaną prawem może być bowiem wyłącznie czynność obligatoryjna. Sąd nie dostrzegł również podstaw do stwierdzenia, że niepodjęcie przez Radę Gminy w Iwkowej uchwały o zniesieniu formy ochrony przyrody w całości stanowiło czynność nakazaną prawem, której niewykonanie można by Radzie zarzucić na podstawie art. 101a ust. 1 ab initio u.s.g. Zgodnie z art. 44 ust. 4 ustawy zniesienie formy ochrony przyrody, o której mowa w ust. 1, następuje w razie utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych, ze względu na które ustanowiono formę ochrony przyrody, lub w razie konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku rozwiązań alternatywnych lub zapewnienie bezpieczeństwa powszechnego. Projekty uchwały, o których mowa w ust. 1 i 3 art. 44 (a więc uchwał o ustanowieniu formy ochrony przyrody i o zniesieniu formy ochrony przyrody) wymagają uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, stosownie do art. 44 ust. 3a ustawy. W ocenie Sądu art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody umożliwia zniesienie formy ochrony przyrody we wskazanych wyżej przypadkach, ale nie może być traktowany inaczej jak ultima ratio. Przekonuje o tym wynikający z ustawy obowiązek organów administracji publicznej dążenia do zachowania form ochrony przyrody, w tym do zachowania pomników przyrody, nie do ich znoszenia. Obowiązek tej treści można wywodzić z przepisów określających cele ochrony przyrody, do których zalicza się, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody: 1) utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; 2) zachowanie różnorodności biologicznej; 3) zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; 4) zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; 5) ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; 6) utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; 7) kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Na uwagę zasługuje w tym kontekście art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest także dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody (ust. 2). Zdaniem Sądu, za realizację powyższych obowiązków można uznać działania organów Gminy Iwkowa zmierzające do przeprowadzenia prac pielęgnacyjnych w odniesieniu do drzew, w stosunku do których utrzymano ochronę w postaci objęcia ich formą pomnika przyrody. Działania te, podejmowane w oparciu o opinię dendrologiczną, podważają tezę skarżącej o konieczności sięgnięcia po środek najdalej idący, tj. zniesienie formy ochrony przyrody w stosunku do wszystkich drzew na nieruchomości skarżącej ze względu na zagrożenia przez nią podane. W konsekwencji też wykluczają możliwość przyjęcia w okolicznościach sprawy, że Rada Gminy w Iwkowej nie wykonała czynności nakazanych prawem. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.