I SA/Wa 1261/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. i L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], KW nr [...], ozn. jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² w prawo własności. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., powołując art. 61a § 1 i § 2 w zw. z art. 61 kpa oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosków 57 właścicieli lokali mieszkalnych i współużytkowników wieczystych gruntu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej wyżej nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że z wnioskami o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu w prawo własności wystąpiło 57 szczegółowo wymienionych w postanowieniu właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach położonych na gruncie oraz współużytkownicy wieczyści tego gruntu w udziałach odpowiadających prawom własności lokali. Nieruchomość gruntowa położona jest w W. w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] , KW nr [...], a w jej skład wchodzą działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o pow. [...] m². Nieruchomość zabudowana jest budynkami mieszkalnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Prezydent [...] zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w razie współużytkowania wieczystego gruntu w częściach ułamkowych, z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści. Wniosek może być też złożony przez współużytkowników wieczystych, których suma udziałów wynosi nie mniej niż połowę. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawcom przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu wynoszący [...] części, a więc mniej niż wymagane 50%, co oznacza, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 2 ust. 2 ww. ustawy. P. M. i A. J. wnieśli zażalenia na powyższe postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Zdaniem organu drugiej instancji argumentacja zażaleń nie jest trafna. Organ podkreślił, że 13 działek wyszczególnionych w postanowieniu składa się na jedną nieruchomość gruntową o czym przesądza fakt, że są one uregulowane w jednej księdze wieczystej. Aby zatem możliwe było przyjęcie, że do konkretnego budynku przynależna jest konkretna tylko jedna działka gruntu konieczne byłoby uprzednie dokonanie podziału nieruchomości i założenie odrębnych ksiąg wieczystych dla każdej z nich. Z akt sprawy nie wynika przy tym dlaczego pominięto nieruchomość przy ul. [...]. SKO w [...] zaznaczyło, że z przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wprost wynika, że z wnioskiem o przekształcenie mogą wyłącznie wystąpić użytkownicy wieczyści, których suma udziałów we współużytkowaniu gruntu wynosi nie mniej niż 50%. Przepis art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy, określający warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo jego własności w przypadku, gdy zlokalizowane są na gruncie wielomieszkaniowe budynki, nie został zmieniony pomimo wielokrotnych nowelizacji ustawy. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło pogląd organu pierwszej instancji wyrażony w uzasadnieniu postanowienia, uznając je za prawidłowe i zgodne z prawem. Argumentacja postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. jest wyczerpująca i oparta na prawidłowo ustalonych faktach. M.P. i L.P. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 kpa i art. 8 kpa przez ich niewłaściwe niezastosowanie i niewyjaśnienie przez organy władzy publicznej wszystkich istotnych okoliczności sprawy, pominięcie słusznego interesu strony, a także naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a w szczególności w zakresie rozstrzygnięcia zagadnienia legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie; 2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z tej normy, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn, dla których utrzymano postanowienie organu pierwszej instancji w mocy, co uniemożliwia także realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 3. art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 61 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i odmowę wszczęcia postępowania, w sytuacji kiedy wnioskodawca posiada legitymację do wszczęcia niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości w prawo własności, a w konsekwencji naruszenie także art. 28 kpa w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności poprzez uznanie, że wystąpienie z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności możliwe jest jedynie przez użytkowników wieczystych, których suma udziałów we współużytkowaniu wynosi nie mniej niż 50%, co prowadzi także do ograniczenia konstytucyjnie gwarantowanego każdemu prawa do własności; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozważenie uchylenia postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z powołanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jak wskazano powołany art. 61a § 1 kpa wprowadza dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 kpa do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, zgodnie z którym do tych "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte można zaliczyć sytuację, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uznając, że wnioskodawcy nie spełniają ustawowej przesłanki określonej w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314 ze zm.) Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Wskazać należy, że zgodnie z art. 1. ust. 1 powołanej ustawy osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub pod zabudowę garażami oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele inne niż rolne. W myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005 r. w przypadku współużytkowania wieczystego z żądaniem przekształcenia występują wszyscy współużytkownicy wieczyści, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. Jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. W takim przypadku przepis art. 199 Kodeksu cywilnego stosuje się odpowiednio. Stosownie do powołanego art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Z powołanych przepisów wynika zatem, że w przypadku współużytkowania wieczystego nieruchomości z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić dwie grupy podmiotów, tj. wszyscy współużytkownicy wieczyści oraz współużytkownicy wieczyści, których suma udziałów wynosi co najmniej połowę. W drugim przypadku organ zobligowany jest wystąpić do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonym wniosku o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu. W okoliczności zgłoszenia takiego sprzeciwu organ stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy powinien zawiesić postępowanie i w takim przypadku odpowiednie zastosowanie znajduje art. 199 K.c., który należy rozumieć jako możliwość, która przysługuje współużytkownikom wieczystym mającym co najmniej połowę udziałów - dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym, którego rozstrzygnięcie w trybie art. 199 K.c. może zastąpić w takim wypadku brakującą zgodę sprzeciwiających się współużytkowników wieczystych. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w rejonie ulic [...], [...], [...], [...], ozn. jako działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] o pow. 28.744 m² w prawo własności wystąpiło 57 szczegółowo wymienionych w postanowieniu właścicieli lokali mieszkalnych znajdujących się w budynkach położonych na gruncie oraz współużytkownicy wieczyści tego gruntu w udziałach odpowiadających prawom własności lokali. Przedmiotowa nieruchomość gruntowa zabudowana jest budynkami mieszkalnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i objęta jest jedną księgą wieczystą nr [...]. Z analizy księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz ksiąg wieczystych prowadzonych dla lokali stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności wynika, że wnioskodawcom przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego wynoszący [...] części. Prawidłowo zatem organy stwierdziły, że ww. udział nie stanowi co najmniej połowy udziałów w nieruchomości wspólnej, co oznacza, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Tym samym w przedmiotowej sprawie wystąpiła "inna uzasadniona przyczyna" stanowiąca podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawcy nie spełnili przesłanki ustawowej wysokości udziałów. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji są więc zgodne z prawem. Słusznie organy orzekające uznały, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 61a § 1 kpa w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.