III SA/Kr 670/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jakub Makuch Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115/116/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt SKO.NP/4115116/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego M. P. od decyzji wydanej przez Kierownika GOPS w W. z dnia 21 lutego 2022 r. znak [...] odmawiającej przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad żoną J. P., działając na podstawie art. 17 i art. 17b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; powoływanej dalej jako "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną J. P. Organ wskazał, że J. P. legitymuje się orzeczeniem obwodowej komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia nr [...] w T. Nr akt [...] z dnia 18 marca 1992 r. zaliczającego ją do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo jest spowodowane stanem narządu wzroku, istnieje przed 16 rokiem życia (III grupa), a inwalidztwo I grupy od lutego 1992 r. Organ odmówił przyznania świadczenia powołując art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i wskazując, że małżonek osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz naruszenie art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie rozpatrując odwołanie powołało treść art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i orzekło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący oświadczył, że zaprzestał pracy w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka, tym samym przesądzając, że małżonek jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zaprzestaniem pracy w gospodarstwie rolnym a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ powołał na poparcie swego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych. Organ nie kwestionując złego stanu zdrowia żony skarżącego stwierdził, że koniczność wykonywania czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy nie wynika, by żona skarżącego była osobą leżącą, niezdolną do samodzielnej obsługi. Opieka nad nią sprowadza się w przeważającym zakresie do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które zapewne ograniczają, ale nie wykluczają podjęcia przez skarżącego pracy, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący M. P., który zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz naruszenie szeregu przepisów postępowania, a to art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 i art. art. 7 w związku z art. 80 k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący przytoczył poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że żona skarżącego legitymuje się orzeczeniem obwodowej komisji Lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia nr [...] w T. Nr akt [...] z dnia 18 marca 1992 r. zaliczającego ją do pierwszej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Inwalidztwo jest spowodowane stanem narządu wzroku, istnieje przed 16 rokiem życia. Przede wszystkim należy podnieść, że Sąd podziela pogląd organu odwoławczego w kwestii interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., stanowisko organu I instancji uznając za błędne. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wręcz wskazuje, że uprawnionym w pierwszej kolejności do świadczenia pielęgnacyjnego jest małżonek osoby wymagającej opieki. Zdaniem Sądu skarga nie jest jednak uzasadniona. Należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń opiekuńczych przewidzianych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, których celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. Jest to zatem świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Winno ono zatem być przyznawane wówczas, gdy potencjalny beneficjent świadczenia nie jest w stanie we własnym zakresie zapewnić właściwego wsparcia osobie bliskiej, przy wykorzystaniu innych dostępnych środków. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych, świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, która się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Z akt sprawy wynika, że żona skarżącego jest osobą przewlekle chorą, ma problemy z widzeniem, widzi wyłącznie kontury. W mieszkaniu porusza się sama, sama spożywa posiłki, które przygotowuje skarżący. Wymaga pomocy w niektórych czynnościach, takich jak kąpiel, podawanie leków, robienie zakupów, sprzątanie, wizyty kontrolne u lekarza. Nie jest osobą pampersowaną. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zakres opieki nie uniemożliwia osobie opiekującej się podjęcie zatrudnienia, a szczególnie w gospodarstwie rolnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., winna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o prawidłowe zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jego codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 229/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie nie wykazano, aby zaangażowanie skarżącego w opiekę nad żoną było przeszkodą w podjęciu aktywności zawodowej. Skarżący nie wykonuje w związku z opieką nad żoną w zasadzie żadnych czynności typowo opiekuńczych, ekstraordynaryjnych. Takie czynności jak sprzątanie czy przygotowywanie posiłków należą do zwykłych codziennych czynności, które osoby pracujące zawodowo wykonują po powrocie z pracy. Posiłki żona skarżącego spożywa samodzielnie, zatem skarżący może przygotować posiłek przed wyjściem do pracy. Nadto skarżący może skorzystać z usług opiekuńczych. Praca w gospodarstwie rolnym pozwala na dużą elastyczność, zatem brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy rezygnacją przez skarżącego z pracy, a sprawowaniem opieki nad żoną, tym bardziej, że niepełnosprawność żony powstała przed 16 rokiem życia, a inwalidztwo I grupy datuje się od 1992 roku. Zdaniem Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione, organy ustaliły stan faktyczny sprawy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454). Z zasadą prawdy obiektywnej wiąże się kwestia rozłożenia ciężaru dowodu (onus probandi) w postępowaniu administracyjnym. Zasada prawdy obiektywnej przenosi ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie, co oznacza, że co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z 10.12.2009 r., II OSK 1933/08, LEX nr 582865). W niniejszej sprawie zdaniem Sądu organy przeprowadziły właściwie postępowanie dowodowe i prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.