II SA/Bd 467/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Włocławku na uchwałę Rady Miejskiej w Chodczu z dnia 24 stycznia 2020 r. nr XVI/113/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Miejska w Chodczu, działając na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 poz. 2068 z późn. zm.; dalej jako "u.d.p.") w dniu 24 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr XVI/113/2020 w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (publ. w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2020 roku, poz. 610) Prokurator Rejonowy we Włocławku wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając iż jej § 4 ust. 3 istotnie narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 3, 5 i 9 w zw. z ust. 8 u.d.p. poprzez wyjście poza zakres delegacji do ustalenia wysokości stawki opłaty, tj. ustalenie zerowej stawki opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz itp. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Prokurator wskazał, że skoro art. 40 ust. 3 u.d.p. wprowadza ogólną zasadę, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, to lokalny prawodawca w zakresie powierzonej mu do uregulowania materii nie może wprowadzić mocą aktu prawa miejscowego swoistego zwolnienia, polegającego na ustanowieniu zerowej stawki opłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie w całości i wskazał, że uchwałą z dnia 24 stycznia 2020 r. została uchylona uchwałą nr XXX/206/21 z dnia 26 sierpnia 2021 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z 2021 roku, poz. 4281. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W orzecznictwie sądów administracyjnych za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., III OSK 4832/21 i z 7 kwietnia 2022 r., III FSK 2713/21). Zgodnie z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą praworządności, organy administracji działają w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta, co oczywiste, obejmuje również działanie właściwych organów gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego – w tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy zawierające normy kompetencyjne. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego jako akty niższego rzędu, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Z tego względu nie mogą one wykraczać poza te unormowania, nie mogą zawierać wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych wyższego rzędu. Konkretyzując powyższe, zasada praworządności wymaga zatem, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i realizowała zawarte w nim wytyczne. Natomiast każde unormowanie nierealizujące upoważnienia stanowi o naruszeniu tej normy i konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawa o drogach publicznych, zawierająca upoważnienie ustawowe dla uchwalenia zaskarżonej uchwały, w art. 40 ust. 3 u.d.p. stwierdza, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Upoważnienie dla ustanowienia przedmiotowej uchwały znajduje się w art. 40 ust. 8 u.d.p. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. W dalszej części przepisu ustawodawca wskazał ograniczenia wysokości stawki. W zdaniu drugim art. 40 ust. 8 u.d.p. ustawodawca wskazał mianowicie, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Jak wynika z przytoczonych przepisów, na prawodawcy gminnym ciążą pewne ograniczenia przy ustalaniu przedmiotowych stawek opłaty. Przepisy prawa wyrażające delegację ustawową zawierają ograniczenie maksymalnej wysokości stawek oraz inne warunki wymagające uwzględnienia przez organ stanowiący. Opisane szczegółowe uregulowania dotyczące sposobu ustalania przez organy gmin przedmiotowych opłat są konsekwencją ustawowego obowiązku ich poboru. W art. 40 ust. 3 u.d.p. ustawodawca przewidział bowiem ogólną regułę, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Tymczasem w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że ustala się zerową stawkę opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy (tablicy informacyjnej) zawierającej informacje o gminie, powiecie lub województwie w postaci planów, tablic, plansz itp. W ocenie Sądu zapis ustanawiający tak ukształtowaną "stawkę" z oczywistych względów narusza prawo. Uregulowana w art. 40 ust. 3 u.d.p. generalna zasada oznacza, że organ stanowiący prawo miejscowe nie ma możliwości rezygnacji z poboru wspomnianej opłaty. Przeciwnie, zapis ten jednoznacznie zobowiązuje organ do pobierania opłat. Kompetencja organu gminy sprowadza się w tym przedmiocie jedynie do ustalenia wysokości stawki, przy czym wartość ta musi uwzględniać określone przez ustawodawcę ramy. Całkowite zwolnienie z opłaty, do czego de facto sprowadza się zapis przewidujący "zerową" stawkę nie tylko ustawowych wytycznych nie realizuje, ale je rażąco narusza. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że sformułowanie art. 40 ust. 3 u.d.p. "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę" wskazuje, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym. Pobieranie opłaty jest zatem obligatoryjne (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Bd 468/22) Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza prawo, co stanowi zgodnie z art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w zakresie określonym w sentencji wyroku.