II SA/Kr 351/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwalę Rady Miejskiej w Tarnowie z * dnia 27 maja 2021 r. Nr XLIX/452/2021 w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarze miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miasta Tarnowa na rzecz skarżącego Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Uzasadnienie: Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021 r. Nr XLIX/452/2021 w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarze miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021 r. Nr XLIX/452/2021 w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarze miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z poźn. zm.). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 czerwca 2022 r. do oceny nadzorczej Wojewody Małopolskiego została przekazana uchwała jw. Pismem z dnia 28 czerwca 2022 r. Wojewoda Małopolski zawiadomił Radę Miejską w Tarnowie o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności uchwały. Skarżący ustalił, że projekt uchwały został przesłany do Kancelarii Rady Miejskiej w Tarnowie w dniu 25 maja 2021 r. przez Przewodniczącego Klubu Radnych Prawa i Sprawiedliwości w Radzie Miejskiej w Tarnowie, a następnie przekazany przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Tarnowie Prezydentowi Miasta Tamowa, zgodnie z dyspozycją § 32 ust. 2 Statutu Gminy Miasta Tarnowa. W dniu 27 maja 2021 r. Prezydent Miasta Tamowa przekazał ten projekt uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej w Tarnowie wraz z opinią prawną oraz swoim stanowiskiem dotyczącym uzasadnienia dołączonego do tego projektu. Treść projektu uchwały została zaopiniowana negatywnie. W trakcie posiedzenia Rady Miejskiej w Tarnowie w dniu 27 maja 2021 r., po zapoznaniu się ze stanowiskiem Prezydenta Miasta Tamowa oraz opinią prawną, projektodawcy zgłosili autopoprawkę. Brzmienie projektu uchwały z uwzględnieniem autopoprawki także zostało zaopiniowane negatywnie, ponieważ zastrzeżenia wyrażone w pisemnej opinii prawnej pozostały aktualne także po jej wniesieniu. Uchwała w nowym brzmieniu została przyjęta przez Radę Miejską w Tarnowie, wymaganą większością głosów. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała narusza w istotny sposób obowiązujący porządek prawny, w tym w szczególności art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który statuuje ogólną zasadę domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy (o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej). Jednocześnie ust. 2 w sposób enumeratywny wymienia zadania (sprawy) należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Wśród tych zadań pojawia się zgodnie z pkt. 2 powołanego przepisu prawo do stanowienia o kierunkach działania wójta - w przypadku Miasta Tamowa - Prezydenta Miasta Tamowa. Skarżący podkreślił, że przedmiotowa uchwała nie określa kierunków działania Prezydenta i skierowana jest ona do podmiotu innego niż Prezydent Miasta Tamowa. Odnosząc się do treści § 1 podjętej uchwały zauważył, że uchwała ta zawiera jedynie przedstawione w punktach "zalecenia" będące jednak wskazaniem konkretnych działań i efektów, jakich Rada Miejska w Tarnowie oczekuje. Natomiast użyte w § 1 uchwały sformułowanie "ustalając kierunki" nie niesie za sobą wskazania kierunków, celów czy priorytetów oczekiwanych od adresata uchwały. Wynika z tego wprost, że Rada nie określa kierunków działania a jedynie prezentuje oczekiwane efekty. Ponadto brzmienie § 1 pkt 1) i 3) uchwały nasuwa wniosek, że uchwała nie jest skierowana do Prezydenta Miasta Tamowa, a do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Energetyki Cieplnej S.A. w Tarnowie. Nakazanie przez Radę Miejską w Tarnowie kontynuowania i realizacji projektu "budowy instalacji kogeneracji do produkcji energii z przetworzonych odpadów komunalnych z wykorzystaniem ciepła do miejskiej sieci ciepłowniczej w Tarnowie" przez Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w Tarnowie jest działaniem skierowanym do tej Spółki i oczekiwanym od Spółki, bowiem to jej organy, w szczególności Zarząd Spółki jest władny podejmować decyzję co do kontynuacji i realizacji określonego projektu. Także do Spółki należy decyzja z jakich źródeł ma być finansowana dana inwestycja, a z jakich źródeł finansowania zrezygnować. Zatem powołana uchwała określiła konkretne działania oraz oczekiwane efekty nie wobec Prezydenta Miasta ale wobec innego podmiotu. Z tego też względu zapis ten wykracza poza ustawowe upoważnienie Rady Miejskiej wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się natomiast do sformułowanych w treści § 1 uchwały "zaleceń", niezależnie od powyższych zastrzeżeń, skarżący stwierdził, że przyjęte brzmienie nie stanowi określenia kierunków działania, celów, wytycznych czy wskazówek, a jest wskazaniem oczekiwanych przez Radę ściśle określonych działań i efektów. Rada bowiem nakazuje kontynuację i realizację opisanego projektu (pkt 1), doprowadzenie do skutecznego uniknięcia przymusowego umorzenia akcji (pkt 2), czy sfinansowanie projektu na określonych zasadach (pkt 3). Takie stanowisko Rady Miejskiej w Tarnowie wykracza daleko poza uprawnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, będącym przepisem ogólnym i kierunkowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także w rozstrzygnięciach nadzorczych organów nadzoru prawnego, kwestia zakresu upoważnienia rady gminy do kształtowania kierunków działania wójta nie budzi większych zastrzeżeń. W dość spójny sposób podkreśla się tam brak upoważnienia rady gminy do stanowienia o szczególnych działaniach wójta, wskazania w uchwałach opartych na tej podstawie prawnej polecenia konkretnego działania. Podkreśla się, że takie działanie jest ograniczeniem samodzielności organu wykonawczego i wchodzeniem w zakres jego kompetencji. W związku z powyższym zapisy zakwestionowanej uchwały sposób istotny i oczywisty naruszają prawo, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 18 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz regulując zagadnienia określone w przepisach szczególnych, takich jak ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305) czy Prawa energetycznego, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości. Wojewoda Małopolski odwołał się do rozstrzygnięć nadzorczych wydanych w podobnych sprawach, zaznaczając, że znalazły one potwierdzenie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Prezydent Miasta Tarnowa w odpowiedzi na skargę poinformował, że zaskarżona uchwała została w dniu 24 lutego 2022 r. uchylona w całości uchwałą Nr LXI/605/2022 Rady Miejskiej w Tarnowie w sprawie uchylenia uchwały w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarach miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło z mocą od dnia 27 maja 2021 r. Powyższe uzasadnia umorzenie postępowania. Dalej organ podał, że wniesienie skargi było spowodowane tym, że Prezydent Miasta Tamowa wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności tej uchwały. Wnioskodawca wskazał, że zapisy uchwały naruszają dyspozycję art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Małopolski zawiadomił wnoszącego o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jednak postępowanie nie zakończyło się żadnym stanowiskiem organu nadzorczego. W związku z powyższym, na LII sesję Rady Miejskiej zwołaną na 9 września 2021 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Tarnowie przedłożył projekt uchwały w sprawie uchylenia przedmiotowej uchwały. Rada nie podjęła uchwały o uchyleniu uchwały. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/21 WSA w Krakowie odrzucił skargę na przedmiotową uchwałę wniesioną przez Prezydenta Miasta Tarnowa. W dniu 4 lutego 2022 r. do Rady Miejskiej w Tarnowie wpłynęła skarga Wojewody Małopolskiego, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr XLIX/452/2021. Z uwagi na powyższe, Przewodniczący Rady Miejskiej w Tarnowie uwzględnił w porządku obrad punkt dotyczący stanowiska Rady Miejskiej w Tarnowie w przedmiocie wniesionej skargi. Na LXI zwyczajnej sesji w dniu 24 lutego 2022 r. Rada Miejska w Tarnowie podjęła uchwałę Nr LXI/605/2022 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarach miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna. W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy. Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 27 maja 2021 r., natomiast w dniu 24 lutego 2022r., po wniesieniu skargi, została uchylona uchwałą nr LXI.605/2022 Rady Miejskiej w Tarnowie w sprawie uchylenia uchwały w sprawie kierunków działania Prezydenta Miasta w obszarach miejskiej gospodarki odpadami oraz zaopatrzenia w ciepło. Powstaje wobec tego pytanie, czy sprawa przed sądem administracyjnym, zainicjowana skargą, powinna być kontynuowana. W ocenie Sądu uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi do sądu nie czyniło postępowania w sprawie niniejszej bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wprawdzie zaskarżona uchwała przestała obowiązywać, uchylona została bowiem w całości, nie oznacza to jednak, że uchwała ta nie może zostać poddana kontroli Sądu. Żaden przepis nie stanowi wprost o niedopuszczalności orzekania przez sąd w takim przypadku. Wyrażany jest jednak pogląd (przytoczony częściowo przez Gminę Miejską Tarnów w sprawie niniejszej), że uchylenie uchwały oznacza brak przedmiotu orzekania, a w konsekwencji konieczność umorzenia postępowania. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął nie wywołuje takich samych skutków jak orzeczenie sądowe. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia - ex nunc. Oznacza to, że uchwała od daty jej podjęcia do daty uchylenia traktowana być musi jako istniejąca i wiążąca. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały - ex tunc. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza więc, że uchwałę należy traktować tak, jakby nie była podjęta. Ta zasadnicza różnica między istotą i skutkami uchylenia uchwały a stwierdzeniem jej nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania w sprawie niniejszej za bezprzedmiotowe. Wprawdzie ma to przede wszystkim znaczenie przy uchwałach będących aktami prawa miejscowego, z czym nie mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Niemniej, o czym będzie mowa poniżej, skarżona uchwała była dość konkretna i nie można wykluczyć, że pośrednio w oparciu o nią doszło do powstania jakichś skutków prawnych. Stąd też Sąd rozpoznał sprawę merytorycznie. Co się tyczy oceny skarżonej uchwały, to podstawą do jej kontroli jest przepis art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j.) o treści: Art. 18. 1. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. 2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: 1)uchwalanie statutu gminy; 2)ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności; Wykładni wspomnianego przepisu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 września 2022 r. III OSK 2900/21, LEX nr 3408289: " Na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" nie można więc spoglądać jako na źródło kompetencji rady miasta względem prezydenta, gdyż jest to raczej przepis zapewniający i stanowiący podstawę koordynacji działań obu organów gminy podejmowanych z inicjatywy rady. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową". W wyroku z dnia 11 lipca 2022 r. III OSK 3563/21 LEX nr 3369723 NSA wskazał: "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta/burmistrza, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta/burmistrza podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą określać ogólnie strategie działania wójta/burmistrza, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy nie mogą natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy". Podobne stanowisko znajdujemy w wyrokach NSA z dnia 11 lipca 2022 r. III OSK 4043/21, LEX nr 3369665 i z dnia 1 czerwca 2022 r. III OSK 4140/21 LEX nr 3396061. Kluczowa zatem jest odpowiedź na pytanie, czy skarżona uchwała w istocie stanowiła o kierunkach działania organu wykonawczego gminy. W ocenie Sądu należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że uchwała wykroczyła poza ramy wskazane omawianym wyżej przepisem. W istocie, uchwała zawiera nie kierunki, ale wskazanie konkretnych działań i efektów, jakich oczekuje Rada Miejska w Tarnowie. Prawdą jest, że lektura uchwały nasuwa wrażenie, że jest ona skierowana nie do Prezydenta Miasta Tarnowa, a do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w Tarnowie, zwłaszcza jak chodzi o § 1 pkt 1 uchwały. Rada nie wskazuje generalnie kierunków, ale nakazuje kontynuację i realizacje opisanego projektu ( pkt 1) doprowadzenie do skutecznego uniknięcia przymusowego umorzenia akcji (pkt 2), czy sfinansowanie projektu na określonych zasadach (pkt 3). Nie ulega wątpliwości, że takie brzmienie uchwały wykracza daleko poza upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. i jako takie, jest sprzeczne z powołanym przepisem, a zatem w konsekwencji sprzeczne z prawem. Jednakże zastosowanie się literalne do żądania stwierdzenia nieważności uchwały, zaprezentowane w skardze, w chwili obecnej nie jest możliwe. Zgodnie bowiem z art. 94 u.s.g.: 1. Nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Przypomnieć zatem należy, że przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 27 maja 2021r., zaś orzekanie w jej przedmiocie przypada na czas po upływie roku od jej podjęcia. Jak to trafnie zauważył WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 21 sierpnia 2019 r. II SA/Bd 490/19, LEX nr 2751993: " Nie tylko organ nadzoru, ale także sąd administracyjny, nie posiada kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, jeżeli nie stwierdzono ich nieważności z powodu upływu rocznego terminu od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi ich przedłożenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji, o ile sąd administracyjny, na skutek skargi organu nadzoru lub innego uprawnionego podmiotu, stwierdzi że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia (uchwały) - orzeka wyłącznie o ich niezgodności z prawem". Wobec powyższego orzeczono o niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.