II SA/Gd 273/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę. UZASADNIENIE C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 lutego 2022 r., nr SKO Gd/4958/21, którą utrzymano w mocy decyzję z 19 sierpnia 2021 r. GZDiZ.PU.701.66.7.2021.JB/AS, wydaną z upoważnienia Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku wymierzającą C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną w kwocie 13.620,58 zł za umieszczenie w dniach 28.06.2021 r. – 19.08.2021 r. (tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia wydania decyzji) tablicy reklamowej na przeszkleniu budynku przy [..] w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [..] o łącznej powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 15,52 m2 niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej Gdańska oraz nakładającej na C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska bądź usunięcia ww. tablicy reklamowej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 28 czerwca 2021 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami uchwały Rady Miasta Gdańska Nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 2018 poz. 1034) – tzw. uchwały krajobrazowej. Z protokołu kontroli wynikało, że na elewacji budynku posadowionego na działce nr [...] w Gdańsku przy [...] strefa S2) znajduje się reklama w formie tablicy o treści "[...]". Ustalono, że właścicielem reklamy jest C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, a łączna powierzchnia reklamy to 15,52 m2. W protokole wskazano, że reklama ta jest niezgodna z przepisami § 2 ust. 1 i § 15 ust. 3 pkt. 2 uchwały krajobrazowej. Ponadto, do protokołu załączono pomiary reklamy oraz zdjęcia. Pismem z 28 czerwca 2021 r. organ I instancji zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Zawiadomienie zawierało także wskazanie terminu przeprowadzenia oględzin. W dniu 20 lipca 2021 r. przeprowadzono dowód z oględzin terenu pod nieobecność strony, sporządzając z tej czynności protokół potwierdzający dalsze umieszczenie tablicy reklamowej na przeszkleniu przedmiotowego budynku. W dniu 10 sierpnia 2021 r. do Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wpłynęło oświadczenie C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w którym wskazano, że elewacja stanowi jedną zespoloną całość, co oznacza, że reklama znajdująca się od strony wejścia do budynku nie przekracza 30% powierzchni elewacji. Powyższe miało stanowić, w ocenie skarżącej, o braku podstaw do nałożenia kary, zgodnie bowiem z ustaleniami szczegółowymi dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy sytuowanych na przeszkleniach w obszarze S2, określonymi w § 15 ust. 3 pkt 2 lit. c uchwały krajobrazowej, dopuszczalna łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 30% powierzchni przeszklenia. Wobec tego organ, działając na podstawie art. 37d ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., decyzją z 19 sierpnia 2021 r. wymierzył C. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością karę pieniężną za umieszczenie opisanej wyżej tablicy reklamowej oraz nałożył obowiązek dostosowania ww. tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej bądź jej usunięcia. W uzasadnieniu decyzji organ, przywołując treść § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały krajobrazowej, zgodnie z którym w granicach obszaru S2 dopuszcza się sytuowanie na obiektach niżej wymienionych rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż szyldy, z zachowaniem następujących zasad: 2) reklama na przeszkleniu: a) dopuszcza się sytuowanie na przeszkleniach na kondygnacji, na której znajduje się wejście do lokalu z zewnątrz i od strony tego wejścia lub bezpośrednio przy okienku sprzedażowym, b) dopuszcza się sytuowanie reklamy, bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony, w formie: - płaskich znaków bez tła, - nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni nie większej niż format A4, usytuowanych pojedynczo lub zgrupowanych ze sobą w sposób modułowy, w szczególności z uwzględnieniem jednolitych wymiarów, odstępów między nimi, wyrównania lub justowania, naklejek formatu drobnego, w szczególności zawierających informację o akceptowanych kartach płatniczych lub innych formach płatności, o łącznej powierzchni nie większej niż format A4, c) dopuszczalna łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 30% powierzchni przeszklenia, - stanął na stanowisku, że tablica reklamowa przy [..] w G. nie spełnia wszystkich wskazanych warunków. Zdaniem organu, przywołany przez spółkę procent zajęcia przeszklenia jest tylko jednym z warunków, jakie winna spełniać reklama na przeszkleniu, aby mogła zostać uznana za dopuszczalną w świetle tego przepisu. Jak wskazał organ, tablica nie jest posadowiona na kondygnacji, na której znajduje się wejście do lokalu, jest tablicą nieprzezierną o powierzchni zdecydowanie większej niż format A4, w związku z czym doszło do naruszenia ustaleń zawartych w uchwale krajobrazowej. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. Organ zaznaczył, że spółka nie zaprzestała naruszania prawa i w dniu wydawania decyzji tablica reklamowa będąca przedmiotem postępowania była nadal umieszczona na przeszkleniach budynku przy [...] w Gdańsku. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Spółka wskazała, że tablica zamieszczona na budynku przy [...] nie ma charakteru tablicy reklamowej w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p., ani też nie stanowi "reklamy" w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p., lecz pełni wyłącznie funkcję informacyjną. W ocenie skarżącej, z treści przepisu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. wynika jednoznacznie, iż ustawodawca podkreślił promujący aspekt treści informacji stanowiących reklamę. Skarżąca wskazała, że treść informacji zamieszczonej na budynku przy [....] nie zawiera oznaczenia podmiotu, od którego informacja ta pochodzi, a jedynie o możliwości wynajmu lokali, co jednoznacznie przesądza, iż w informacji tej brak było elementów wskazujących na chęć promowania podmiotu bądź świadczonych przez niego usług/towarów. Skarżąca zarzuciła także organowi naruszenie postanowień § 2 ust. 1 oraz § 15 ust. 3 pkt 2 lit. c uchwały krajobrazowej, ponieważ w jej ocenie, organ przy wydaniu decyzji nie uwzględnił zarzutu strony skarżącej, iż elewacja budynku Spółki stanowi jedną zespoloną przeszkoloną całość, co oznacza, że posadowiona tablica informacyjna znajdująca się od strony wejścia do budynku, nie przekracza 30% powierzchni przedmiotowej przeszklonej elewacji, a tym samym fakt jej zamieszczenia na elewacji nie narusza treści § 15 ust. 3 pkt 2 lit. c uchwały krajobrazowej. Jednocześnie Spółka zarzuciła, że organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób dokonał określenia łącznej powierzchni tablicy reklamowej, od której to zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. ustalany jest wymiar kary pieniężnej. Strona zarzuciła też naruszenie zasad równego traktowania i równości wobec prawa wskazując, że w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości przy [...] posadowione zostały nośniki reklamowe, które są powierzchniowo dużo większe. Rozpoznając odwołanie, decyzją z 28 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenie organu I instancji, że napis na budynku posadowionym w Gdańsku, przy [...] – na działce nr [...] – stanowi reklamę w rozumieniu art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Napis "BIURA DO WYNAJĘCIA tel. [...]" w świetle wskazanego przepisu ustawy stanowi, zdaniem Kolegium, informację promującą usługi, które stanowi wynajem powierzchni w budynku, na którym reklama została umieszczona. Przedmiotem działalności C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest m.in. wynajem lokali w budynkach w Polsce, w tym w budynku położonym w Gdańsku, na którym została umieszczona reklama [...]. Jak wskazało Kolegium, spółka jako właściciel reklamy opisanej decyzją organu I instancji, poprzez taką, a nie inną jej treść, informuje w istocie o swojej działalności, w szczególności o usłudze jaką jest wynajem pomieszczeń biurowych, wskazując jednocześnie do siebie kontakt telefoniczny (pierwszy nr telefonu stanowi kontakt z działem wynajmu nieruchomości spółki, który widnieje również na stronie internetowej). W konsekwencji ww. napis na budynku stanowi informację o usługach, a tym samym jest reklamą w rozumieniu art. 2 pkt 16a ustawy. Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że napis został sporządzony na folii przylepionej od zewnątrz na szybach budynku, co tym samym wyczerpuje znamiona ustawowej definicji "tablicy reklamowej", zgodnie z którą należy przez to rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem- art. 2 pkt 16 b ustawy. Kolegium wskazało, że zapisy uchwały krajobrazowej odnoszące się do reklam na przeszkleniu (§ 15 ust. 3 pkt 2) stanowią warunki, które musiałyby być spełnione łącznie, aby można było uznać, że wskazana w zaskarżonej decyzji tablica reklamowa była zgodna z przepisami uchwały krajobrazowej. W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa reklama nie spełnia warunków określonych w § 15 ust. 3 pkt 2 lit. a i b uchwały, co pozwalało organowi pierwszej instancji w zgodzie z przepisami prawa nałożyć karę pieniężną na właściciela reklamy. Ponadto, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji w sposób prawidłowy ustaliła wysokość kary pieniężnej na kwotę 13.620,58 zł, wskazując także poprawny sposób jej wyliczenia. W skardze na powyższą decyzję C. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła: 1) naruszenie art. 37d ust. 1, ust. 5, ust. 9 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji uznanie za podstawę zaskarżonej decyzji, że organ I instancji prawidłowo wymierzył skarżącemu karę pieniężną w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej wymierzenia, z uwagi na brak naruszenia przez skarżącą uchwały krajobrazowej Gdańska; 2) naruszenie art. 2 pkt 16a - 16d u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż na budynku przy [...] w Gdańsku zainstalowano tablicę reklamową, jako przedmiot materialny służący do ekspozycji reklamy wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, w sytuacji gdy zamieszczona przez skarżącą informacja o możliwości wynajmu pomieszczeń jest umieszczona na części elewacji szklanej budynku, a nie tablicy reklamowej, a nadto sama informacja o wynajmie lokali wraz z numerami kontaktowymi posiada wyłącznie charakter informacyjny, nie stanowiąc reklamy w rozumieniu tych przepisów, w tym nie mając na celu promocji jakiejkolwiek osoby, przedsiębiorstwa, towaru, usługi, przedsięwzięcia lub ruchu społecznego, albowiem informacja ta zawiera suchy przekaz o możliwości wynajmu lokali, nie zaś jego "zachwalanie"; 3) naruszenie art. 104 k.p.a. poprzez jego zastosowania pomimo braku przesłanek do wydania decyzji; 4) naruszenie § 2 ust. 1 oraz § 15 ust. 3 pkt 2 lit. c uchwały krajobrazowej Gdańska poprzez brak uwzględnienia stanowiska strony skarżącej, iż elewacja budynku Spółki stanowi jedną zespoloną przeszkoloną całość, a zamieszczona tablica nie przekracza 30% powierzchni tej elewacji; 5) naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji bezpodstawnym przyjęciu, iż powierzchnia tablicy informacyjnej wynosi 15,52 m2; 6) naruszenie art. 8 k.p.a. polegające na nierównym traktowaniu strony skarżącej względem innych podmiotów, wykorzystujących elewacje na potrzeby instalacji tablic reklamowych 7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca sformułowała argumenty tożsame jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 28 lutego 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami tzw. uchwały krajobrazowej wykazała, że decyzje te nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Podstawą prawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz.Urz.Woj.Pomor. z 2018 r., poz. 1034), zwaną dalej uchwałą krajobrazową. Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 37a ust. 1 u.p.z.p, 37a-37c u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem. Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych. W art. 37d u.p.z.p. ustawodawca przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia. W § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazano sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych, z zastrzeżeniem ust. 2. W uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono Miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. Z ustaleń poczynionych w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego wynika, że skarżąca Spółka jest właścicielem reklamy umieszczonej na przeszklonej elewacji budynku przy [...] w Gdańsku (działka nr [...]) o treści "BIURA DO WYNAJĘCIA tel[...])". W trakcie oględzin organ ustalił, że tablica reklamowa ma wymiary 10,35 m x15,52 m - 15,52 m2 i została sporządzona na folii przylepionej od zewnątrz na szybach budynku. Skarżąca w toku postępowania nie kwestionowała ustaleń dotyczących treści, miejsca i czasu umieszczenia reklamy na elewacji budynku. Podważała natomiast charakter umieszczonej na niej treści jako reklamy w rozumieniu przepisów u.p.z.p.. Ze skarżącą nie zgodziły się organy orzekające w sprawie, których stanowisko podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 pkt 16a u.p.z.p. przez reklamę należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Natomiast w myśl art. 2 pkt 16b u.p.z.p. tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Forma i treść napisu umieszczonego na budynku przy [...] w Gdańsku potwierdza, że jest to tablica reklamowa stanowiąca w istocie naklejaną na okna budynku reklamę promującą usługę wynajmu biura. Zdaniem Sądu, treść reklamy zawiera minimum informacji, niezbędnych do tego, aby spełniała ona swoją funkcję upowszechniającą informację o usłudze najmu, czyli aby przyciągnęła potencjalnych najemców i umożliwiła im kontakt z wynajmującym. Wskazano w niej bowiem dwa telefony komórkowe służące do nawiązania kontaktu celem skorzystania z oferowanej usługi wynajmu. W tej sytuacji brak wskazania wynajmującego z nazwy nie pozbawia wskazanej informacji charakteru reklamy usługi. W ocenie Sądu, organy po prawidłowych ustaleniach odnośnie charakteru informacji umieszczonej na wskazanym wyżej budynku zweryfikowały trafnie wymogi w zakresie reklam obowiązujące na gruncie uchwały krajobrazowej, zarówno w odniesieniu do całego obszaru miasta Gdańska, jak i w odniesieniu do obszaru, na którym położony jest budynek, oznaczonego w uchwale jako obszar S2, dla którego ustalenia szczegółowe przewiduje § 15 uchwały krajobrazowej. Z przepisów ogólnych dotyczących tablic i urządzeń reklamowych zawartych w rozdziale 4 uchwały krajobrazowej wynika zakaz sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych i siatek reklamowych (§ 9 pkt 1 lit b tiret czwarte. Z kolei przez banery reklamowe uchwała rozumie tablicę reklamową wykonaną z tkanin, tekstyliów lub folii z tworzyw sztucznych. Przedmiotowa reklama, jak ustalił organ, została wykonana z folii przylepionej od zewnątrz na oknach budynku. Zasadnie zatem organ odwoławczy zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ta cecha przedmiotowej reklamy dyskwalifikuje jej zgodność z wymogami uchwały. Ponadto, organy prawidłowo odkodowały wymogi szczegółowe dla obszaru S2 wskazując, że w § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały dopuszczono sytuowanie na obiektach tablic i urządzeń reklamowych jako reklam na przeszkleniach z zachowaniem następujących zasad: a) dopuszczono sytuowanie na przeszkleniach na kondygnacji, na której znajduje się wejście do lokalu z zewnątrz i od strony tego wejścia lub bezpośrednio przy okienku sprzedażowym, b) dopuszczono sytuowanie reklamy, bezpośrednio na przeszkleniu, od jego wewnętrznej strony, w formie: – płaskich znaków bez tła, – nieprzeziernej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni nie większej niż format A4, – usytuowanych pojedynczo lub zgrupowanych ze sobą w sposób modułowy, w szczególności z uwzględnieniem jednolitych wymiarów, odstępów między nimi, wyrównania lub justowania, naklejek formatu drobnego, w szczególności zawierających informację o akceptowanych kartach płatniczych lub innych formach płatności, o łącznej powierzchni nie większej niż format A4, c) dopuszczalna łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi do 30% powierzchni przeszklenia. Sąd podzielił ocenę organów, że tablica reklamowa umieszczona po zewnętrznej stronie przeszklonej elewacji budynku nie spełnia wymogów reklam dopuszczalnych w strefie S2, jak i na terenie całego miasta objętego postanowieniami uchwały krajobrazowej. Reklama ta nie jest umieszczona na poziomie wejścia do budynku z zewnątrz, co oznacza, że nie jest objęta dozwoleniem z § 15 ust. 3 pkt 2 lit. a uchwały krajobrazowej. Nadto, reklama ta nie jest umieszczona na przeszkleniu od jego wewnętrznej strony, tylko jest umieszczona od zewnątrz na oknach budynku (sprzeczność z § 15 ust. 3 pkt 2 lit. b). Poza tym nie ma formy płaskich znaków bez tła, bo ma żółte tło i jest tablicą nieprzezierną o formacie większym niż A4. W tej sytuacji okoliczność, że powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi mniej niż 30% powierzchni przeszklenia nie ma wpływu na ocenę zgodności tablicy reklamowej z wymogami uchwały, albowiem przedmiotowa reklama nie spełnia pozostałych wymogów z § 15 ust. 3 pkt 2 uchwały krajobrazowej. Ponadto, na terenie całej gminy nie dopuszczono sytuowania tablic i urządzeń reklamowych w formie banerów reklamowych, przez które rozumie się tablice reklamowe wykonane z folii z tworzyw sztucznych, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tej sytuacji organy zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania zmierzającego do wyegzekwowania zgodności tablicy reklamowej z uchwałą krajobrazową poprzez obciążenie właściciela reklamy karą pieniężną oraz obowiązkiem jej dostosowania do postanowień reklamy bądź do jej usunięcia, co w pełni odpowiada dyspozycji art. 37d u.p.z.p. Sposób obliczenia kary pieniężnej nie był kwestionowany przez skarżącą, a jego prawidłowość nie wzbudziła zastrzeżeń Sądu jako zgodna z zasadami określonymi w art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p. Karę naliczono od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia orzekania przez organ I instancji, albowiem w dacie tej przedmiotowa reklama niezgodna z wymogami ustawy jeszcze istniała. Również sposób określenia w zaskarżonej decyzji obowiązku dostosowawczego jest w pełni spójny z wymogami u.p.z.p. oraz z przepisami uchwały. Kluczowy w tym zakresie jest § 2 ust. 1 uchwały, który winien być dla umieszczających reklamy zasadniczą wskazówką pozwalającą na ustalenie zakresu działań dopuszczalnych i zabronionych przez uchwałę. Dyspozycja tego przepisu potwierdza bowiem, że zakazuje się sytuowania innych niż określone w uchwale tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a dopuszcza sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, i to wyłącznie na zasadach i warunkach w niej określonych. Oznacza to, że dopuszczone są reklamy wyraźnie wskazane w przepisach uchwały, a zabronione takie, których uchwała nie przewiduje. W tej sytuacji prawidłowo pozostawiono podmiotowi umieszczającemu reklamę zakres niezbędnej i potrzebnej swobody w wyborze, najbardziej adekwatnego do jego potrzeb i istniejących zobowiązań, sposobu dostosowania reklamy do wymogów uchwały. Poza tym w § 21 ust. 2 uchwały określono szczegółowo zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały, którymi winny kierować się podmioty obciążone obowiązkiem dostosowawczym. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd nie podzielił zastrzeżeń odnośnie wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym braku wskazania metody i narzędzi pomiarowych, przy pomocy których ustalono powierzchnię tablicy reklamacyjnej. W tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokoły z kontroli potwierdzają, że pomiarów reklamy dokonano na budynku, dalmierzem Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Dystans obliczany jest na podstawie pomiaru czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa drogę. Skarżąca nieobecna na oględzinach przeprowadzonych w dniu 20 lipca 2021 r., pomimo skutecznego zawiadomienia o ich terminie, w trakcie których potwierdzono pomiary poczynione dalmierzem podczas kontroli 28 czerwca 2021 r., a później również 19 sierpnia 2021 r., nie przedstawiła takich okoliczności i zarzutów, które podważyłyby prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni tablicy reklamowej formułując wyłącznie gołosłowne zastrzeżenia niemogące podważyć skutecznie poczynionych ustaleń. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie naruszenia art. 8 k.p.a. statuującego zasadę zaufania do władzy publicznej. W myśl bowiem art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej mają przede wszystkim obowiązek działać na podstawie przepisów prawa, które w niniejszej sprawie ze względu na wymogi sytuowania tablic reklamowych na terenie Miasta Gdańska, w tym na obszarze S2, nie dawały podstaw do zaakceptowania reklamy umieszczonej na przeszkleniu budynku przy [...] w Gdańsku. Kierując się zasadą praworządności organy orzekające w niniejszej sprawie nie mogły pominąć ustalonego stanu faktycznego, choćby niezgodności z uchwałą krajobrazową w otoczeniu wskazanego budynku było więcej. Ponadto, kontrola sądowa rozstrzyganych przez organy władzy publicznej spraw realizowana jest wyłącznie wedle kryterium zgodności danego rozstrzygnięcia z prawem, a zasady przyjęte art. 8 k.p.a. nie mogą chronić i usprawiedliwiać niezgodnych z prawem działań podmiotów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę