I SA/Wa 2714/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Agnieszka Kołtuniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz E. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE I SA/Wa 2714/19 Uzasadnienie Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.- dalej "Ustawa"), stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności gruntu zajętego pod część drogi nr [...] - ul [...] w [...], oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 w obrębie ewidencyjnym [...] na Mapie do celów prawnych przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dnia [...] grudnia 2008 roku pod numerem ewidencyjnym [...] [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania E. Z., dotychczasowej właścicielki gruntu, Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzja z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 73 ust. 1 Ustawy. Wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Organ ustalił, że w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu [...] grudnia 1998 r. właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka numer [...] (wydzielona z działki nr [...]) była E. Z., która aktualnie pozostaje właścicielką ww. nieruchomości. Decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., znak [...], połączono działki nr [...] i nr [...] w działkę nr [...]. Ponadto w ocenie organu w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r., nr 42, poz. 205). Droga nr [...] relacji ([...]) - [...] - [...] - [...] - [...] - do drogi [...], w ciągu której leżała ul. [...] w [...], została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r,, nr 160, poz. 1071) co oznacza, że z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. O zajęciu działki nr [...] świadczy również mapa do celów prawnych wraz z wykazem zmian gruntowych, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2008 r. pod nr [...], sporządzona według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przez geodetę uprawnionego W. G.. Władanie publiczne w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością ustalono na podstawie protokołu z [...] grudnia 1994 r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji chodnika dla pieszych w ciągu ul. [...] w [...], oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., z którego wynika, iż droga nr [...] do dnia [...] grudnia 1998 r. była zarządzana przez [...] Dyrekcję Dróg Miejskich w [...] Rejon [...] i była utrzymywana w zakresie bieżącego utrzymania dróg, opis stanu technicznego drogi nr [...] według danych na dzień [...] grudnia 1998 r., z którego wynika, iż ww. droga posiadała nawierzchnię twardą, ulepszoną bitumiczną, brukową nieulepszoną oraz gruntową ulepszoną, oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] z dnia [...] października 2012 r., z którego wynika, że na drodze nr [...] były prowadzone roboty związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego, tj. zimowe utrzymanie jezdni, czyszczenie, odmulanie oraz renowacja rowów, dokumentacja dotycząca uzyskania (od [...] Dyrekcji Dróg Miejskich Region [...]) zezwolenia na zajęcie terenu ulicznego w celu wykonania wodociągu na ul. [...]. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia mieszkańców, z których wynika, że skarżąca władała przedmiotową nieruchomością na dzień [...] grudnia 1998 r. Organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. Z.. W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a., art. 107 § 3 i 81 K.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy uznać, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to: władanie w dniu 31. grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ulica [...] w [...] na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. z 1986 r., nr 42, poz. 205) została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Droga nr [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z 1998 r., nr 160, poz. 1071) co oznacza, że z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Miała zatem charakter drogi publicznej. Nie jest również sporne, że działka nr [...] w dacie [...] grudnia 1998 r. stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast przesłanka dotycząca zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną. Skarżąca twierdzi, że działka stanowi niezabudowany pas zieleni który służy jej do zabezpieczenia pszczół i uli znajdujących się na działce sąsiedniej. W tym celu na działce [...] zostały posadzone przez nią drzewa. Powyższy szpaler drzew, jak wskazywała skarżąca, oddziela również działkę skarżącej od chodnika biegnącego wzdłuż ulicy [...]. Nie wiadomo zatem jaki element pasa drogowego miałaby stanowić przedmiotowa zadrzewiona działka. Wątpliwości wiążą się też z tym, czy na działce [...] zostały wykonane jakiekolwiek urządzenia związane z pasem drogowym. Skarżąca przeczyła bowiem, że na tej działce był wykonany rów odwadniający, organ zaś nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów. Ustaleń w tych dwóch zakresach (odnośnie dwóch przesłanek wywłaszczenia z mocy prawa) organ dokonał na podstawie m.in. Mapy do celów prawnych, w której zaznaczono, że działka [...] jest użytkiem rolnym (oznaczenie R) a nie drogowym. Oznaczenie takie może budzić wątpliwości co do zajęcia tej części nieruchomości pod drogę publiczną. Organ pominął przy tym całkowicie zarówno twierdzenia skarżącej , jak również wyjaśnienia innych osób wskazywanych przez skarżącą przeczących zajęciu tej części nieruchomości pod drogę publiczną. W przedmiocie władztwa publicznoprawnego nad sporną częścią nieruchomości (a w okolicznościach tej sprawy także w zakresie zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną) organy administracji nie odniosły się w żaden sposób do twierdzeń skarżącej, że to ona przed dniem [...] grudnia 1998 r. sprawowała władztwo nad częścią nieruchomości oznaczoną obecnie jako działka nr [...]. Nie budzi wątpliwości, że sporna część nieruchomości (obecnie oznaczona jako działka nr [...]) pozostawała poza ogrodzeniem pozostałej części nieruchomości skarżącej. Nie przesądza to jednak o władaniu z tego tytułu działką [...] przez zarządcę drogi. Trafnie skarżąca wskazała w tym zakresie na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak podkreślono bowiem w wyroku NSA z 26 czerwca 2014 r., I OSK 2911/12, "zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi zostać wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. Można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, aniżeli dokumenty geodezyjne". Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008r:, sygn. akt I OSK 1471/2007). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Tymczasem organy - jako dowód władania publicznoprawnego - wskazały protokół z dnia [...] grudnia 1994 r. przekazania - przyjęcia do eksploatacji chodnika dla pieszych w ciągu ulicy [...] w [...]. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy, załączonej przy piśmie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że chodnik ten jest usytuowany poza granicami działki [...]. Nie zostało wyjaśnione przez organ w jaki sposób oddanie chodnika do użytku ma świadczyć o władaniu sąsiednią działką. Organ powołał się również na oświadczenia Dyrektora Zarządu Dróg [...] w [...] o pracach porządkowych pasa drogowego. Jednakże do tego oświadczenia nie zostały załączone żadne inne dokumenty, które miałyby potwierdzić wykonywanie władztwa publicznego na przedmiotowej nieruchomości zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia1998 r., w tym chociażby umowy zawarte przed dniem [...] grudnia1998 r., dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi; - rachunki i faktury za wykonanie ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi; dowód z zeznań świadków, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres, prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia1998r., dowód z zeznań właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich. Reasumując, zdaniem Sądu, organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu [...] grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu, powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych środków dowodowych, również wskazanych przez stronę skarżącą. Oznacza to konieczność przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości oraz, o ile organ uzna to za konieczne, również dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków, na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. i władztwa publicznego. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, na podstawie dokonanych ustaleń organ będzie mógł skonfrontować ustalony stan faktyczny z treścią przywołanego wyżej art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i ocenić możliwość jego zastosowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania zawartych w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.