II OSK 1483/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Go 347/07 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie rekultywacji działki oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn.akt II SA/Go 347/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] marca 2007 r., zn. [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że J. S. skierował do Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Gorzowie Wlkp. w dniu 25 sierpnia 2003 r. wniosek o podjęcie działań doprowadzających jego działkę przy ulicy [...] w Gorzowie Wlkp. do właściwego stanu, bowiem bez jego zgody uczyniono z niej gruzowisko na odpady budowlane. W dniu 28 sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec R. L. w związku ze spowodowaniem przez niego (co stwierdzono wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2000 r. Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp., sygn. akt X Kws 107/00) zanieczyszczenia gruzem działki J. S.. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z upoważnienia Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. na podstawie art. 34 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62 poz. 628 ze zm.) nakazał R. L. usunąć z terenu działki nr [...] przy ulicy [...] w Gorzowie Wlkp. zgromadzony na niej gruz betonowy wielkogabarytowy w terminie do 31 grudnia 2003 r. i przekazać do najbliżej położonych miejsc, w których może być poddany odzyskowi lub unieszkodliwiony zgodnie z przepisami o odpadach. We wniesionym odwołaniu R. L. podniósł, że organ bezzasadnie przyjął, iż cały gruz, a zwłaszcza ten wielkogabarytowy pochodzi od niego, gdy tymczasem J. S. zezwalał wielu firmom budowlanym na zrzucanie gruzu na jego nieruchomość. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, nakazując organowi I instancji ustalenie, kto jest posiadaczem przedmiotowych odpadów i nałożenie na nią obowiązku ich usunięcia zgodnie z ustawą o odpadach. W dniu 2 marca 2004 r. Kierownik Oddziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gorzowie Wlkp. ponownie wszczął z urzędu postępowanie administracyjne z powodu zanieczyszczenia odpadami działki nr [...], wobec J. S. właściciela wymienionej działki. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] Prezydent Miasta Gorzowa Wlkp. zawiesił to postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, jakim stała się sprawa z powództwa J. S. przeciwko R. L. o zasądzenie kwoty pieniężnej lub przywrócenie do stanu pierwotnego działki. W dniu 19 lipca 2005 r. pełnomocnik J. S. wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego i zobowiązanie R. L. do rekultywacji zdewastowanej przez niego działki, na podstawie art.102 ust.2 ustawy o ochronie środowiska bowiem to grunt rolny został zanieczyszczony i niekorzystnie przekształcony, a na (znanym) sprawcy tego czynu ciąży obowiązek rekultywacji. Decyzją wydaną z up. Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. w dniu [...] listopada 2005 r., nr [...] umorzono w/w postępowanie. W ocenie organu nie można uznać, że na analizowanym terenie doszło do zanieczyszczenia gleby i ziemi spowodowanego złożonymi tam odpadami gruzu budowlanego zaliczonego zgodnie z ustawą o odpadach do odpadów obojętnych. Nie można także uznać, że naturalne ukształtowanie terenu zostało przekształcone przez samo złożenie na jego powierzchni gruzu. W związku z powyższym nie może być mowy o konieczności przeprowadzenia rekultywacji terenu. W sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach, a to postępowanie jest zawieszone do czasu rozpatrzenia sprawy przez sąd cywilny, wobec skierowania przez J. S. pozwu o zapłatę bądź przywrócenie do stanu poprzedniego jego nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] lipca 2006 r. decyzją nr [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, ponieważ w postępowaniu tym nie brał udziału R. L. jako strona. W dniu 23 stycznia 2006 r. Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Gorzowie Wlkp. wszczął postępowanie w sprawie zobowiązania R. L. do rekultywacji zdewastowanej przez niego działki o numerze [...]. W dniu [...] lutego 2006 r. decyzją Nr [...] ponownie umorzono postępowanie, przytaczając argumenty merytoryczne jak w poprzedniej decyzji umarzającej postępowanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] wydaną z up. Prezydenta Miasta Gorzowa Wlkp. uznano żądanie J. S. za bezzasadne. W uzasadnieniu podano, że podstawę prawną żądania wnioskodawcy stanowił art.102 ustawy prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu jest zobowiązany z zastrzeżeniem ust.2-5 do przeprowadzenia ich rekultywacji. Tymczasem odpady te nie powodują zanieczyszczenia gleby lub ziemi ani niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu, bowiem zgromadzony gruz należy zakwalifikować jako odpady obojętne. Odpad obojętny w rozumieniu ustawy o odpadach nie stanowi zagrożenia dla terenu a jego złożenie nie może podlegać regulacji art.102 prawa ochrony środowiska. J. S. wniósł odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że nawet przy przyjęciu, że są to odpady obojętne, wniosek, że wyrzucenie ich na cudze pole nie jest ani zanieczyszczeniem ani przekształceniem terenu jest pozbawione podstaw. Żaden przepis ustawy prawo ochrony środowiska nie wyłącza zanieczyszczenia środowiska przez odpady obojętne i przepis art.102 ustawy nie zwalnia z obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia odpadami obojętnymi. Organ ponadto nie upewnił się, czy odpady na pewno są obojętne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zachodzą wątpliwości co do tego, że zgromadzony gruz jest odpadem, w związku z czym nie podzielił stanowiska odwołującego się, że jest zanieczyszczeniem lub przekształceniem terenu. Wyrzucenie gruzu stanowi pozbycie się odpadu obojętnego i podlega reżimowi prawnemu ustawy o odpadach, a nie ustawie o ochronie środowiska. Tym bardziej, że postępowanie na podstawie ustawy o odpadach jest w toku i po zakończeniu sprawy cywilnej zostanie podjęte. Skargę do sądu administracyjnego wniósł J. S., zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 102 ust.1 i 2 prawa ochrony środowiska w związku z art. 3 pkt 4, 36 i 49 tej ustawy przez jego niezastosowanie i błędną wykładnię pojęć zanieczyszczenie oraz przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności przez brak ustaleń co do szkodliwego oddziaływania zanieczyszczenia terenu wnioskodawcy na zdrowie i stan środowiska i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, iż sprawa cywilna z powództwa J. S. przeciwko R. L. o zapłatę albo przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego (sygn. akt I C 776/04) zakończyła się zasądzeniem na rzecz J. S. od pozwanego kwoty 30.000 zł, bowiem wyrokiem Sądu Okręgowego z dnia 13 kwietnia 2006 r. apelacja pozwanego R. L. została oddalona, a wyrok ten uprawomocnił się w dniu 29 sierpnia 2006 r. W takim stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podkreślił, że sprawa prowadzona była przed organem I instancji dwutorowo na podstawie dwóch odrębnych ustaw - ustawy o odpadach i ustawy prawo ochrony środowiska. Przedmiotem oceny Sądu były decyzje wydane przez organy w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska – z dnia [...] lipca 2006 r. uznająca żądanie J. S. do rekultywacji za bezzasadne i utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] marca 2007 r. Sąd stwierdził, że problemem zarówno dla organów jak i skarżącego jest wzajemny stosunek ustaw o ochronie środowiska i o odpadach, podczas, gdy zastosowanie może mieć także ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266). Zdaniem Sądu I instancji ustawa prawo ochrony środowiska jest ogólną podstawą do działań związanych z ochroną powierzchni ziemi, w której określony został cel ochrony powierzchni ziemi jako ochrona zasobów środowiska. Zasadniczą natomiast i zarazem najbardziej szczegółową regulacją dotyczącą omawianej problematyki w zakresie ochrony zasobów i jakości gruntów rolnych jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako przepis szczególny wobec ustawy prawo ochrony środowiska. Celem tej ustawy jest zachowanie jak największego obszaru gruntów, poprawa ich wartości oraz pełne wykorzystanie dla potrzeb produkcji rolnej i leśnej. Okolicznością, która ma zasadnicze znaczenie jest to, która ustawa będzie miała zastosowanie w żądaniu przez skarżącego rekultywacji nieruchomości. Skarżący określił grunt jako rolny, a wypis z rejestru gruntów z dnia 28 sierpnia 2003 r. ten fakt potwierdza. W takiej zaś sytuacji wszczętą na wniosek skarżącego sprawę o zobowiązanie do rekultywacji działki na podstawie art.102 prawa ochrony środowiska zakończoną decyzją uznającą żądanie za bezzasadne Sąd uznał za zgodną z prawem. Sąd podzielił także stanowisko organu, iż nawieziony gruz na grunt rolny skarżącego jest odpadem w rozumieniu ustawy o odpadach i wskazał, że jego usunięcie z nieruchomości skarżącego nie będzie jednoznaczne z odmową rekultywacji, o której mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia podstawy prawnej wynikającej z przepisów art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie których można było orzec o obowiązku rekultywacji gruntu, art. 233 kpa w zw. z art. 106 § 3 i 5 powyżej ustawy przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z przeprowadzonym dowodem z akt I C 776/04 Sądu Rejonowego w Gorzowie Wlkp., art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie powołanej w uzasadnieniu wyroku ustawy o odpadach. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 102 ust. 1 i 2 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2007 r., Nr 75, poz. 493). W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a ewentualnie o zmianę wyroku przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Zarzut naruszenia prawa materialnego powiązany został z przepisem art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.Nr 62,poz.627 , obecnie Dz.U. z 2008 r.,Nr 25,poz. 150) w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U.75,poz.493), stanowiącym że art. 102 ma nadal zastosowanie do szkód powstałych przed 30 kwietnia 2007 r. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika , że skarżący zarzuca niewłaściwe zastosowanie wskazanego artykułu a w istocie odmowę jego zastosowania. Zarzut ten nie może zostać uznany za zasadny. Przepis art. 102 Prawa ochrony środowiska nie został zastosowany przez Sąd I Instancji z uwagi na to, że wychodząc poza granice skargi – zgodnie z przepisem art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) – Sąd podzielił pogląd organów o bezzasadności prowadzenia postępowania w sprawie rekultywacji działki skarżącego na podstawie art. 102 Prawa ochrony środowiska i tym samym wskazane w uzasadnieniach decyzji I instancji i decyzji zaskarżonej, argumenty uznał za słuszne, jednocześnie wskazując drogę administracyjną na podstawie ustawy szczególnej z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r.,Nr 121,poz.1266) która może doprowadzić do rekultywacji gruntu rolnego skarżącego. Takie stanowisko Sądu należy uznać za zasadne. Przechodząc do zbadania zarzutów naruszenia prawa procesowego które miały wpływ na wynik sprawy, należy przede wszystkim wyjaśnić , że w myśl art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Z tego względu prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma szczególne znaczenie bo wyznacza zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu za wadliwie sformułowany należy uznać zarzut naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a. "przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia w szczególności w zakresie powołanej w uzasadnieniu ustawy o odpadach." Tak sformułowany zarzut ogranicza kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego do powołanej ustawy o odpadach, Sąd ten nie jest bowiem uprawniony ani zobowiązany do samodzielnego ustalania innych ewentualnych innych braków uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie to wskazuje jego podstawę prawną a w zakresie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62,poz.628 ze zm.) powołuje przepis art. 3 ust. 1 ustawy i wyjaśnia, ze usunięcie odpadów z nieruchomości skarżącego nie będzie równoznaczne z odmową rekultywacji gruntu rolnego. Ponadto, nawet gdyby wskazany zarzut był uzasadniony to i tak kwestia ta nie miałaby wpływu na wynik rozpoznawanej przez Sąd I Instancji sprawy w sytuacji gdy postępowanie administracyjne na gruncie ustawy o odpadach było zawieszone i jego rezultaty nie podlegały kontroli Sądu. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia " podstawy prawnej wynikającej z przepisów art. 20 i 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na podstawie których można byłoby orzec o obowiązku rekultywacji gruntu". Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał organom administracji dalszą drogę postępowania, wyjaśniając m.in. jakie kwestie należy zbadać. Nie przesądzał jednak bo nie był do tego uprawniony (sąd administracyjny tylko bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności ale nie rozstrzyga sprawy administracyjnej i nie zastępuje organów administracji) na jakiej podstawie prawnej konkretnie , w wyniku przeprowadzonego postępowania, nastąpi rozstrzygnięcie administracyjne. Za nieusprawiedliwiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 233 kpc w zw. z art. 106 § 3 i §5 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności związanych z przeprowadzonym dowodem z akt sprawy I C 776/04 Sądu Rejonowego w Gorzowie Wielkopolskim. Kwestie te wiążą się z zawieszonym postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o ustawę o odpadach i dla rozpoznawanej sprawy nie miały znaczenia. Z uwagi na powyższe , na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.