I OSK 1284/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 61/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lipca 2019 r. VII SA/Wa 61/19, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2018 r. nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciło naruszenie: I. prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez WSA braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] listopada 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r., co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji SKO z [...] listopada 2018 r., podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły w sprawie, co ustaliło i wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez: a) błędne uznanie przez WSA, że SKO nie rozważyło wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy w zakresie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., w tym przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji SKO przez WSA; b) zawarcie wskazań w wyroku nakazujących SKO uznanie, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy: – podstawę do wydania decyzji ustalającej koszty przechowania pojazdu oraz obciążenia Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego tymi kosztami stanowił art. 130a ust. 10h ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., Nr 152, poz. 1018) oraz art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r., Nr 31, poz. 209), samo zatem stwierdzenie, że przepisy te zostały błędnie zinterpretowane, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej; – kwestia istnienia podstawy prawnej nałożenia na Wojewodę obowiązku poniesienia kosztów przechowania pojazdów, była - jako istota sporu - wielokrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne, które wielokrotnie oddalały skargi w tego typu sprawach, sama zatem zmiana linii orzeczniczej i odmienna interpretacja powołanych wyżej przepisów nie może prowadzić do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Uznać należy zatem, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres dokonywanej przez Sąd kontroli, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2018 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] listopada 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r., którą to decyzją zobowiązano Skarb Państwa – Wojewodę Mazowieckiego do zapłaty kwoty 4170 zł z tytułu przechowywania od [...] listopada 2009 r. do [...] września 2010 r. na parkingu strzeżonym prowadzonym przez "System A-Z" S.P. pojazdu marki Polonez, nr rejestracyjny [...], usuniętego [...] maja 2009 r. z ul. [...] w [...]. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka, co do istoty sprawy w kolejnej instancji, lecz orzeka jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności, a to oznacza, że w przypadku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę zarówno z punktu widzenia przesłanki rażącego naruszenia prawa jak i przesłanki wydania decyzji bez podstawy prawnej. W zarzutach skargi kasacyjnej postawionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie braku zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] sierpnia 2013 r., co doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji, podczas gdy przesłanki te nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić należy, że sformułowanie powyższego zarzutu jest przede wszystkim niepoprawne, a przez to i niejasne. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję dokonał analizy przesłanki wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie odnosił się natomiast do pozostałych przesłanek wskazanych w § 1, a ponadto analizując przesłankę z powyższego przepisu, która w rzeczywistości składa się z dwóch odrębnych samodzielnych przesłanek, tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, Sąd stwierdził jedynie, że przesłanka wydania decyzji bez podstawy prawnej nie została w prowadzonym postępowaniu nadzorczym zbadana i wyjaśniona przez organ. Dlatego też tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego należy uznać za niezasadny. Zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) również nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w postępowaniu nadzorczym rozważono, czy będąca przedmiotem tego postępowania decyzja, wydana w postępowaniu zwykłym, została wydana bez podstawy prawnej. Trafne jest w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zawarte w decyzji ograniczały się jedynie do analizy przesłanki rażącego naruszenia prawa wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nie odniósł się natomiast w żaden sposób do drugiej przesłanki wynikającej z tego przepisu., w konsekwencji czego decyzja nie została zbadana w pełnym zakresie, co bez wątpienia stanowiło uchybienie procesowe. Skarga kasacyjna zawiera co prawda wskazanie przepisów prawnych stanowiących podstawę do wydania decyzji w postępowaniu zwykłym, ustalającej koszty przechowania pojazdu. Okoliczność ta pozostaje jednak bez znaczenia prawnego, po pierwsze dlatego, że kwestia istnienia lub braku podstawy prawnej wydania decyzji powinna być wyjaśniona w postępowaniu nadzorczym i wydanej w wyniku tego postępowania decyzji, a nie w skardze kasacyjnej, a po drugie kwestia badania podstawy prawnej w postępowaniu nadzorczym to nie przytoczenie przepisów wymienionych w decyzji zwykłej, ale merytoryczna ocena, czy przepisy te mogły stanowić podstawę prawną do wydania decyzji nakładającej na Wojewodę obowiązek zapłaty kosztów związanych z przechowaniem pojazdu. Ponadto niezasadne jest stwierdzenie skarżącego kasacyjnie SKO, że w uzasadnieniu wyroku znajduje się wskazanie nakazujące Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie uznanie, że kontrolowana w nadzorze decyzja wydana została bez podstawy prawnej. Zdaniem Sądu I instancji co najmniej przedwcześnie, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy, SKO stwierdziło, że kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą nieważności i uzasadnione jest wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z tego też powodu organ rozpoznając ponownie sprawę dokona oceny kwestionowanej decyzji w oparciu także o przesłankę ewentualnego wydania jej bez podstawy prawnej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., w sposób umożliwiający kontrolę jej poprawności. Mając powyższe na uwadze za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.