II OSK 1622/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F.B. i C.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 847/07 w sprawie ze skargi F.B. i C.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi F.B. i C.B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji orzekł, że decyzją Dyrektora Wydziału Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w Słupsku z dnia [...] października 1989 r. udzielono A.M. pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wód cieku [...] w miejscowości G. dla potrzeb elektrowni wodnej w G. W rozstrzygnięciu określono szczegółowo warunki tego pozwolenia. Decyzję tę doręczono wyłącznie wnioskodawcy A.M. Pismem z dnia 4 września 1990 r. F.B. wystąpił do Urzędu Wojewódzkiego Wydział Ochrony Środowiska w Słupsku, w którym wskazał, że "w związku z naruszeniem prawa nieruchomości, tj. piętrzeniem wody na cieku w G. jego działka jest podtapiana jak i częściowo występowaniem wody na powierzchni. Zaś "wylot odprowadzający wodę z drenażu działki znajduje się w chwili obecnej 30 cm pod lustrem wody cieku". F.B. wskazywał również, że drenaż, do którego jest podłączony budynek mieszkalny jest dla jego budynku bardzo szkodliwy. W ostatniej części tego pisma domagał się przywrócenia stanu poprzedniego i zaniechania dalszych naruszeń. Na pismo to udzielił odpowiedzi zastępca dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w Słupsku w dniu 7 września 1990 r., wskazując, że w dniu 6 września 1990 r. przeprowadzono lustrację działki skarżącego i urządzeń piętrzących elektrowni wodnej w G. eksploatowanej przez A.M. Ustalenia dokonane podczas tej kontroli wskazały, że za pomocą urządzeń piętrzących na cieku [...] utrzymywał się stan wody na rzędnej 14,18 n.p.m., co stanowi 12 cm poniżej najwyższego dozwolonego piętrzenia określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. Urządzenia wodnoprawne wykonane przed wojną przystosowane są do piętrzenia max. 14,30. Wloty drenarskie do cieku [...] z działki F.B. w tym dniu były podtopione ok. 15 cm. Drenowanie na terenie swojej posesji wykonał skarżący ok. 6 lat temu, dostosowując je do sytuacji, jaka była w tym okresie, kiedy nie pracował młyn wodny i elektrownia. W konkluzji pisma wskazano, że odprowadzenie wody z działki F.B. do cieku [...] powinno znaleźć inne rozwiązanie techniczne, tj. takie, które wpłynie na uregulowanie stosunków wodnych i polepszenie zdolności produkcyjnych gleby na terenie przyległym do cieku. Kolejnym wnioskiem z dnia 11 lutego 2005 r. F.B. wniósł o cofnięcie decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, wskazując, że decyzja rażąco narusza plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości G. przyjęty uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w G. z dnia [...] lipca 1980 r. Wskazywał również, że pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli zakład nie rozpoczął wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. Inwestor nie rozpoczął wykonywania żadnych urządzeń wodnych. Podkreślił także, że A.M. nie przestrzega i nigdy nie przestrzegał warunków pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ max. wysokość piętrzenia wynosi 1,20 m, a aktualne maksymalne piętrzenie wody wynosi 15 cm, gdyż pozostałe piętrzenie 1,05 m to muł stanowiący nieczystości zalegające od 1945 r. W dniu 14 kwietnia 2005 r. przeprowadzono wizję lokalną na terenie nieruchomości A.M. w celu ustalenia przestrzegania przez niego warunków pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2005 r., którą odmówiono cofnięcia powołanego wyżej pozwolenia wodnoprawnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 9/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] października 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd w uzasadnieniu wyroku orzekł, iż w postępowaniu administracyjnym w niniejszej sprawie nie brała udziału jego strona - C.B., co stanowiło przesłankę do wznowienia tego postępowania. Sąd wskazał również, iż organ administracji powinien zbadać, czy stroną tego postępowania jest K.M. - współwłaścicielka nieruchomości gruntowej nr [...] w G., na której zlokalizowana jest elektrownia wodna. Po zawiadomieniu K.M. oraz C.B. o toczącym się postępowaniu Starosta Słupski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. ponownie odmówił cofnięcia powyższego pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że warunki pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody cieku [...] w G. dla potrzeb elektrowni wodnej wymienione zostały w decyzji z [...] października 1989 r. Z powyższej decyzji zdaniem organu jednoznacznie wynika, że podstawowym warunkiem pozwolenia wodnoprawnego jest piętrzenie wody za pomocą jazu do określonej maksymalnej (nieprzekraczalnej) rzędnej piętrzenia. Skontrolować ten warunek można tylko przy spiętrzonej wodzie, wobec czego organ przy sprawdzaniu czy uprawniony nie przekroczył warunków pozwolenia nie uznał za zasadne przychylenie się do wniosku F.B. i nakazania spuszczenia wody. Ponadto, ponieważ pojęcie max. wysokości piętrzenia oznacza różnicę rzędnej maksymalnego poziomu spiętrzenia i rzędnej zwierciadła wody dolnej, ewentualne zamulenie dna, które można byłoby stwierdzić przy spuszczonej wodzie nie ma wpływu na wysokość piętrzenia. W toku prowadzonego postępowania organ wystąpił do Kierownika Terenowego Oddziału Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Słupsku Województwa Pomorskiego w Gdańsku, czyli jednostki odpowiadającej za utrzymanie cieku [...], o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy A.M. dokonuje zgodnie z pkt 3d pozwolenia wodnoprawnego systematycznej konserwacji całego kanału ulgi i określonego odcinka cieku [...] oraz wszystkich towarzyszących urządzeń wodnych. Na powyższe pytanie udzielono odpowiedzi pozytywnej, że A.M. wykonuje prace konserwacyjne celem zapewnienia swobodnego odpływu górnego odcinka Strugi [...]. Jednocześnie organ wskazał, iż wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku o przeprowadzenie kontroli przestrzegania warunków pozwolenia wodnoprawnego przez A.M. O wynikach kontroli organ został powiadomiony pismem z 8 maja 2007 r. w którym wskazano, że w trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości. F.B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. W całości podzielając uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji. F.B. wniósł skargę do sądu na tę decyzję, w której żądał stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jak również nieuwzględnienie wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie mógł prowadzić postępowania rozszerzająco, odnosząc się do przedstawianych dokumentów i stwierdzeń skarżącego w zakresie wykraczającym poza przedmiot sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że skargę należało uznać za uzasadnioną wyłącznie w tej części, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania z uwagi na pozbawienie strony udziału w oględzinach dokonywanych przez organy administracji oraz przez organy właściwe dla kontroli przepisów prawa wodnego. Dotyczy to również braku szczegółowych ustaleń faktycznych w zakresie zachowania przez podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, warunku określonego w art. 135 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), dotyczącego cofnięcia tego pozwolenia z uwagi na nierozpoczęcie wykonywania urządzeń wodnych w terminie 2 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne. W ocenie Sądu I instancji, w zaskarżonych decyzjach organów obydwu instancji brak jest jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz rozważań dotyczących istnienia podstaw cofnięcia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego (stwierdzenia jego wygaśnięcia) z tej przyczyny, że w okresie dwóch lat od jego wydania nie rozpoczęto wykonywania urządzeń wodnych. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby skarżący byli zawiadomieni w trybie i na zasadach określonych w przepisach art. 79 k.p.a. o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z oględzin przeprowadzonych między innymi przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku oraz Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego Oddział Terenowy w Słupsku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli F. i C. B. reprezentowani przez fachowego pełnomocnika procesowego. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie na podstawie "art. 174.1)2)" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "art. 145.2)" tejże ustawy w związku z przepisami art. 136 i 137 ustawy - Prawo wodne oraz art. 156 § 1.2) k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto podniesiono w niej zarzut naruszenie art. 145.2) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 155 § 1 ustawy oraz art. 156 § 1.2) k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skargi kasacyjnej wykazano, że spełnione zostały przesłanki do cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Z tych względów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku w celu stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu I instancji ostatecznej decyzji Wojewody Pomorskiego Delegatura w Słupsku i poprzedzającej decyzji Starosty Słupskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna w tej sprawie opracowana przez fachowego pełnomocnika procesowego zawiera uchybienie dotyczące wymogów stawianych tego typu pismom w postępowaniu sądowym. Zawiera bowiem oznaczenie zaskarżonego orzeczenia lecz bez wskazania czy jest ono zaskarżone w całości lub w części, wniosek zaś o uchylenie orzeczenia Sądu I instancji także nie zawiera oznaczenia zakresu żądanego uchylenia (tj. w całości czy też w części). Ponadto w świetle dyspozycji art. 176 p.p.s.a. konieczne jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Natomiast w tej wadliwie opracowanej skardze kasacyjnej jest ono oparte przede wszystkim na cytowanej - co podkreśla sam kasator - skardze do Sądu I instancji. Jest to oczywiście niezgodne z dyspozycją art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 p.p.s.a., które wprowadzają obowiązek nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych lecz także ich uzasadnienia pod kątem przedstawienia naruszenia - lecz oczywiście przez Sąd I instancji - przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a nie przez właściwe organy, czyli nie może to być "kopia" skargi do Sądu I instancji. Po drugie, odnosząc się do zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że są one także niezasadne. Kasator podnosi bowiem zarzut jednoczesnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania "art. 145.2" p.p.s.a. w związku z art. 136 i 137 cyt. ustawy - Prawo wodne oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego "przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie" jest błędnie sformułowany co uniemożliwia jego właściwe rozpoznanie. Wynika to z tego, że określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dwie formy, tj. naruszenia prawa materialnego w drodze błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania nie mogą zachodzić jednocześnie, gdyż albo przepis niewłaściwie zinterpretowano lub niewłaściwie zastosowano. Ponadto w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany tylko kiedy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony niewadliwie (wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt OSK 1950/04 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2005 r. sygn. akt I FSK 175/05). Natomiast w przedmiotowej sprawie kasator podnosi także zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego związany z dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z "art. 145.2" p.p.s.a. w zakresie dotyczącym braku stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Po trzecie, chybiony jest także drugi zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji "art. 145.2" p.p.s.a. w związku "z art. 155 ustawy § 1" - bez wyjaśnienia jednak jaka została powołana ustawa oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podziela bowiem stanowiska ze skargi kasacyjnej, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem w istocie przepisów o właściwości rzeczowej. Ponadto podniesione zarzuty kasacyjne są także sformułowane chaotycznie i niespójnie gdyż kasator podnosi zarzut dotyczący naruszenia "art. 145.2" p.p.s.a. lecz nie ma takiego przepisu - gdyż w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - z związku jednak z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast, ten ostatni przepis stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co oczywiście w tej sprawie nie wystąpiło. Ponadto nie należy mylić tego przepisu z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. czyli wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co uczyniono w skardze kasacyjnej. Ubocznie należy również stwierdzić, że w cytowanej w pierwszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej treści skargi do Sądu I instancji podniesiono w tym zakresie zarzut wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. pod kątem stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji z powodu wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Natomiast już w drugiej części uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator stwierdził, że w przypadku wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ niewłaściwy należy zastosować - według stanowiska kasatora - dyspozycję art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (a nie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), co jest oczywiście także błędnym stanowiskiem, nawet pomijając sprzeczności w tym zakresie występujące pomiędzy zarzutami kasacyjnymi a ich uzasadnieniem w skardze kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.