I GSK 404/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 266/15 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 266/15 oddalił skargę J. G.na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowani na rok 2011. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenie polegające na: Braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem istnienia dobrej wiary po stronie rolnika uzasadniającej przyjęcie krótszego 4 letniego okresu uprawniającego do zbędności żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w szczególności nie zweryfikowanie przez Sąd sposobu powzięcia przez organ informacji opartej na donosie wysłanym pocztą elektroniczną, w szczególności nie wzięcie pod uwagę wnioskowanego w postępowaniu administracyjnym pod uwagę dowodu z zeznań właścicieli sąsiednich działek wskazujących na korzystanie z nieruchomości przez rolnika złożonych w ramach postępowania przygotowawczego oraz braku dowodu na zbadanie faktycznego użytkowania i korzystania z działek w danym roku , w którym zostały złożone wnioski tj w 2011 r.; Braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie postępowania , które stało się bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 4 letniego okresu od daty wydania decyzji o przyznaniu dopłat na 2011 r. Braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie uniemożliwiło rolnikowi złożenie wniosków dowodowych w postaci dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przygotowawczego, co do których organ zaniechał zbadania pomimo wniosku rolnika złożonego w toku sprawy; Braku oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów - której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego - o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek warunkujących brak jego odpowiedzialności; Braku oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 24 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. polegającego na obowiązku wyłączenia od rozpoznania w niniejszej sprawie osób zaangażowanych w wydanie decyzji, następnie prowadzenie postępowania wznowieniowego i wydanie decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności; 2) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na: Naruszeniu art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie wzięcie pod uwagę materiału zgromadzonego w aktach sprawy zawierającego zdjęcia satelitarne działek rolnika wskazujące na prowadzenie upraw na działce objętej wnioskiem , a zatem uzasadniających błąd organu, który nie mógł zostać wykryty przez rolnika; Naruszeniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie uwzględnienie faktu, iż w okresie 12 miesięcy od daty płatności organ posiadał materiał dowodowy wskazujący na użytkowanie działek wbrew treści decyzji odmawiających przyznania dopłat oraz dowody wskazujące na korzystanie z działek przez rolnika; Naruszeniu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez nie zastosowanie przez Sąd czteroletniego okresu przedawnienia którego podstawą jest ustalenie, że rolnik działał w dobrej wierze, zaś celem zbadania istnienia dobrej wiary lub jej braku niezbędne jest przeprowadzenie szczegółowego i wnikliwego postępowania dowodowego - dla każdego z okresów za który organ stwierdza pobranie nienależnych świadczeń; Naruszenie art. 6 Europejskiej Konwencji Praw człowieka dającej prawo do rozpoznania sprawy przez niezależny organ poprzez brak zbadania przez Sąd kwestii braku niezależności organu rozpatrującego sprawę o zwrot płatności w sytuacji gdy decyzję o ustaleniu kwot nienależnie pobranych świadczeń rozpatrywał organ co do którego pracowników - w tym na stanowiskach kierowniczych - w trakcie tego postępowania - prowadzone było postępowanie przygotowawcze przez Prokuraturę Rejonową oraz poprzez brak możliwości obrony swoich praw przez czynne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym - w tym składaniu wniosków dowodowych. 3) Naruszenie prawa unijnego, którego przepisy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed prawem krajowym w zakresie stosowania wprost norm prawa unijnego poprzez ograniczenie zakresu jego stosowania wskutek stosowania przepisów prawa krajowego, a to przez bezzasadne ograniczenie praw rolnika do rzetelnego rozpoznania przedstawianych przez niego argumentów; Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniósł również o rozpoznanie skargi na rozprawie. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz na podstawie art. 93-118 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni art. 73 ust, 1 ,3,4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004: Czy posiadanie przez organ w materiale dowodowym zdjęć satelitarnych wskazujących na korzystanie z gruntów przez rolnika oraz uzyskanych i złożonych do akt postępowania dowodów dotyczących okresu w którym rolnik złożył wniosek o dopłaty uniemożliwia ich ponowne rozpoznanie w toku postępowania o ustalenie zwrot nienależnie pobranych dopłat - niezależnie od postępowania o przyznanie płatności ? Czy możliwie i konieczne jest prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu zbadanie z urzędu przez organ czy zachodzą przesłania dobrej wiary po stronie rolnika w ramach których mogą być badane niezależnie od postępowania o przyznanie dopłat okoliczności faktyczne związane z uprawianiem przez rolnika gruntów rolnych, posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości ?; Czy w ramach postępowania możliwe jest ustalenie tylko co do części nieruchomości objętych wnioskiem rolnika o przyznanie płatności obowiązku zwrotu płatności i czy obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego powinien być prowadzony w stosunku do każdej z nieruchomości oddzielnie? W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Powyższe ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 10 § 1, 105 § 1 i 24 ust. 1, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR. Tak postawione zarzuty procesowe sformułowane zostały wadliwie. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy ARiMR ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności organu administracji tj. ustawy p.p.s.a. Jednakże mając na uwadze przedstawione w petitum wniesionego środka prawnego uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych - jako dokonaną z naruszeniem w.w. przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny przed przystąpieniem do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazuje, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja ostateczna Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011. Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, iż zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2014 r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich innych i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W przedmiotowym zawiadomieniu błędnie jednak wskazano, że postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu toczy się w stosunku do płatności otrzymanych przez skarżącego na mocy decyzji nr [...] z [...] października 2011 r. wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. Tymczasem decyzja wskazana w zawiadomieniu z [...] lipca 2014 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Rozstrzygnięcia takiego bowiem nie wydał Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. w sprawie strony, jak również na podstawie tego rozstrzygnięcia strona nie pobrała nienależnych płatności. Tak więc, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. nie miał podstaw formalnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w zakresie wskazanym w ww. zawiadomieniu. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z brzmieniem art. 61 k.p.a. rozstrzygnięcie decyzji musi dotyczyć przedmiotu postępowania określonego albo w żądaniu strony, albo w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z urzędu. Dlatego też zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z [...] września 2014 r. i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 10 k.p.a. nie mają merytorycznego uzasadnienia. Zaskarżona decyzja kończy postępowanie administracyjnie w sposób formalny, natomiast w żadnej mierze nie rozstrzyga o istocie sprawy. Decyzja ta zatem w szczególności nie ustala kwoty nienależnie pobranej płatności ani też nie rozstrzyga o konieczności jej zwrotu. Analizując zarzuty procesowe zawarte w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnieniu nie można oprzeć się wrażeniu, że skarga kasacyjna jest skierowana do zupełnie innego orzeczenia sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, czyli ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności. Jak już jednak zaznaczono w tej sprawie zaskarżona decyzja organu odwoławczego wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję organy pierwszej instancji oraz umorzyła postępowania w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Oceniając zarzuty naruszenia prawa materialnego zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że wszystkie one są niezasadne. Otóż w tej sprawie organ administracyjny jak również Sąd I instancji nie zastosowały ani też nie dokonywały wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Jest to konsekwencją tego, że zaskarżona decyzja, jak już wskazano, wyeliminowała z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzyła postępowania w sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny działając granicach skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).