II SA/Go 391/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Kamila Karwatowicz Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2022 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D.G. kwotę 1249 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Dnia 24 października 2018 r. D.G złożył do Starosty wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynków usługowych: handlowo-biurowego i handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i pylonem reklamowym z uwzględnieniem etapowania inwestycji: Etap I - budynek handlowo-biurowy A o powierzchni sprzedaży 1856 m2 oraz Etap II - budynek handlowy B o powierzchni sprzedaży 1772,4 m2, na terenie działek nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w tamtym stanie tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia D.G. pozwolenia na budowę. Wojewoda, po rozpatrzeniu złożonego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2019 r. oraz (na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane) zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.G. pozwolenia na realizację tej inwestycji, z zachowaniem wskazanych w decyzji warunków. 2. Na powyższą decyzję Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 4 grudnia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2019 r. 2.1. W motywach uzasadnienia wyroku Sąd wskazał, że stronie skarżącej przysługuje legitymacja procesowa do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem Gmina-Miasto [...] jest właścicielem działki gruntu o nr ewid. [...] bezpośrednio graniczącej z terenem, na którym ma być realizowana inwestycja stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji. Z uwagi na cechy indywidualne obiektów budowlanych będące przedmiotem inwestycji m.in. parametry budynków, takie jak wysokość i szerokość elewacji, powierzchni zabudowy, ich położenie w stosunku do granic, przeznaczenia nieruchomości skarżącego, nie może budzić wątpliwości, że obiekty te mogą wpływać na zagospodarowanie, w tym zabudowę nieruchomości obejmującej działkę o nr [...]. 2.2. Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę podjętych w rzeczonej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz.1186 ze zm.). Powołując się na regulację art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, Sąd stwierdził, że organ zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę planowanej inwestycji winien sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu lub innego aktu prawa miejscowego, lub też gdy akty te nie dopuszczają możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazują lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę. Jeśli chodzi zaś o zapisy planu sąd stwierdził, że postanowienia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako aktu prawa miejscowego, podlegają wykładni według takich samych zasad jak inne akty prawne. Jest to szczególnie istotne, gdy postanowienia te są niejednoznaczne, ogólne. 2.3. Odnosząc się do istoty sporu na tle właśnie wykładni przepisów planu Sąd stwierdził, że z załączonych do akt sprawy administracyjnej dokumentów wynika, że stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji Wojewody o pozwoleniu na budowę inwestycja znajduje się na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...], uchwalonego uchwałą nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2000 r., a dokładnie na terenie oznaczonym na planie symbolem 28UI - teren istniejących funkcji usługowych, do którego odnoszą się postanowienia § 3 pkt 28 planu. Zgodnie z powyższym przepisem dla terenu tego ustalono utrzymanie dotychczasowej funkcji zabudowy usługowej oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem jej rozbudowy (ppkt 1), korektę dotychczasowej granicy południowej terenu oraz fragmentarycznie granicy północnej na styku z terenami o symbolach 29MW, MN i 37 KGR (ppkt 2) oraz ochronę konserwatorską budynków oznaczonych w rysunku planu. Sąd wskazał, na postanowienia ogólne planu zawarte w § 2 ust. 1, a w szczególności w pkt 6, gdzie organ uchwałodawczy gminy stwierdził, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem UI to tereny istniejących i planowanych usług komunalnych, technicznych, rzemieślniczych itp. Natomiast w § 2 ppkt 3, na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem U, to tereny istniejących i planowanych usług ogólnomiejskich. W § 2 pkt 2 planu miejscowego stwierdzono, że dla terenów określonych w ust. 1 określa się przeznaczenie podstawowe, a w określonych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. 2.4. Sąd zauważył, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym inwestor zamierza zrealizować sporną inwestycję nie są jednoznaczne i mogą budzić wątpliwości przy dokonywaniu ich wykładni w celu ustalenia zgodności założeń projektu budowlanego z postanowieniami planu. Z tego też powodu w jej toku należy uwzględnić również postanowienia planu miejscowego dotyczących innych terenów nim objętych jak również stan zagospodarowania, w szczególności terenu, na której przedmiotowa inwestycja ma być realizowana, w chwili prowadzenia prac nad jego projektem oraz w chwili jego uchwalania. W § 3 pkt 28 planu miejscowego odnośnie terenu oznaczonego symbolem 28UI wyraźnie postanowiono, że dla tego terenu ustala się utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu i istniejącej zabudowy z dopuszczeniem jej przekształceń oraz jak wskazano wyżej mówi się o ochronie konserwatorskiej budynków oznaczonych w rysunku planu. Jak wynika z akt na tym terenie w chwili uchwalania planu istniał budynek starego młyna zbożowego z silosem. Z opisu powyższego obiektu przed pożarem, który miał miejsce w maju 2011 r., jak i dokumentacji fotograficznej dostępnej na stronach internetowych wynika, że stanowił on proporcjonalną bryłę o dużych wymiarach i stanowił istotną dominantę w krajobrazie, nie tylko terenu objętego symbolem 28UI. Opis ten został zamieszczony w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Sąd zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania odnośnie do innych terenów przewiduje np. o możliwości rozbudowy znajdujących się na nich obiektów (np. § 3 pkt 24, 27), rozbudowy i nadbudowy (np. § 3 pkt 15 i 20), czy też wyłączających możliwość rozbudowy (np. § 3 pkt 21). Zdaniem Sądu z faktu, iż obiekt stanowiący dominantę na danym terenie, który w następstwie pożaru przestał istnieć nie oznacza, że dla terenu tego przestają obowiązywać postanowia miejscowego planu dotyczące zasad jego zagospodarowania i zabudowy. Organy dokonując oceny zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu wobec braku jednoznacznych stwierdzeń w planie, organy architektoniczno-budowlane orzekające w niniejszej sprawie winny również rozważyć konieczność zapoznania się z materiałami znajdującymi się w dokumentacji dotyczącej procesu uchwalania nie tylko miejscowego planu, ale także z postanowieniami studium, jego zapisów dotyczących danego terenu, które mogą być przydatne przy wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2.5. Aktualny stan zagospodarowania działek, na których ma być realizowana sporna inwestycja oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego tego obszaru, nie wykluczają możliwości inwestowania, jego nowej zabudowy. Pozostaje jednak ewentualne rozstrzygnięcie przez organy w jakim stopniu nowa zabudowa winna nawiązywać do istniejącej dawnej zabudowy starego młyna. Organy winny wyjaśnić również kwestię ochrony ewentualnych pozostałości zabudowy starego młyna, który został co prawda wykreślony z rejestru zabytków po pożarze na podstawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r., ale w aktach sprawy znajduje się i karta gminnej ewidencji zabytków. Dokonując interpretacji zapisów postanowień planu miejscowego należy również uwzględnić wynikającą z art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadę wolności budowlanej. W ocenie Sądu stwierdzenia Wojewody w zakresie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla strefy Śródmiejskiej miasta [...] należało uznać co najmniej za przedwczesne. Do takiego wniosku nie może przede wszystkim prowadzić stwierdzenie, że dyspozycją § 2 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na użyty zwrot "itp." po przykładowo wymienionych usługach pozwala przyjąć, że dotyczy on wszystkich usług ogólnomiejskich. Sąd stwierdził również, że organy architektoniczno-budowlane orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organy winny uwzględnić wytyczne odnośnie wykładni postanowień miejscowego planu z uwzględnieniem dokumentów dotyczących obszaru objętego wnioskiem zgromadzonych na etapie uchwalania studium jak i informacji zawartych w samym studium oraz na etapie uchwalania samego miejscowego planu. Nadto organy winny w uzasadnieniu decyzji dokonać rzeczowej oceny pozostałych przesłanek o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. 3. Wyrok ten nie został zaskarżony i się uprawomocnił. W ponowionym postępowaniu Starosta decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków w projekcie budowlanym wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda, po rozpatrzeniu złożonego przez inwestora odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek stwierdzenia w projekcie budowlanym braków, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. zobowiązał inwestora do ich usunięcia. W dniu 28 lipca 2021 r. inwestor uzupełnił stwierdzone w projekcie budowlanym braki, uchybienia i nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Od decyzji Starosty odwołania wniosły Miasto [...] oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa, będące stornami postępowania administracyjnego i opisanego wyżej postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu tych odwołań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 3.1. Procedując po raz kolejny Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił D.G. pozwolenia na budowę z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji. W jej uzasadnieniu opisał treść planu i wskazał, że w kwestii zgodności funkcji przedmiotowego zamierzenia z ustaleniami niniejszej uchwały teren oznaczony na rysunku planu symbolem 28UI, zgodnie z zapisem § 2 ust. 1 pkt 6, przeznaczony jest pod istniejące i planowane usługi komunalne, techniczne, rzemieślnicze itp. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że katalog usług dopuszczonych w tym obszarze nie jest katalogiem całkowicie zamkniętym, nieprzypadkowo posłużono się akronimem "itp.". Skrót "i tym podobne", używany jest w przypadku, gdy przedstawienie wszystkich elementów, o których mowa jest niemożliwe, lub ze względów praktycznych niewykonalne. Ponadto zapis ustaleń szczegółowych § 3 ust. 28 pkt 1 planu nie wprowadza precyzyjnych ograniczeń typów funkcji jakie mogą być realizowane. W ocenie organu I instancji analiza powyższych zapisów planu wykazała spełnienie we wskazanym zamierzeniu wymogów w nim zawartych. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju co istniejące. 3.2. Organ I instancji zaznaczył, że w ramach wykładni uwzględnił również postanowienia planu miejscowego dotyczące innych terenów nim objętych. Stwierdził, iż ww. zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami dla obszaru objętego planem zarówno pod względem kubatury jak i funkcji. Planowana inwestycja nie wprowadza na obszar objęty planem funkcji, która nie byłaby tożsama z katalogiem usług objętych niniejszym planem. Także swą kubaturą inwestycja nawiązuje oraz dopełnia zabudowę sąsiednią. Na sąsiadujących terenach występuje zabudowa w przeważającej części niska o zróżnicowanej funkcji: wielorodzinna niska i średniowysoka, zabudowa usługowa niska, zabudowa jednorodzinna i inna oraz niski budynek kultury i oświaty. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie organu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz analiza funkcji i cech zabudowy terenu objętego planem daje jednoznaczne podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja wpisuje się w istniejące sąsiedztwo. Organ I instancji podał również, że zapoznał się także z materiałami znajdującymi się w dokumentacji planistycznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy śródmiejskiej miasta z października 2000 r. Stwierdził, że treść dokumentacji planistycznej ogranicza się głównie do oceny wpływu na środowisko przyrodnicze ustaleń projektu miejscowego planu, której wynikiem jest brak negatywnych oddziaływań, natomiast dołączone do dokumentacji załączniki graficzne są tożsame w swej treści z zawartymi w treści uchwały. 3.3. Nadto organ I instancji wskazał, że zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem uzgodnienia powyższego zamierzenia budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków umorzył postępowanie z uwagi na brak kompetencji rzeczowych, ponieważ obszar planowanej inwestycji znajduje się poza strefą ochrony konserwatorskiej. Konserwator wskazał również, że zapisy planu zagospodarowania odnośnie ochrony są nieaktualne z uwagi na to, iż w dniu [...] stycznia 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał decyzję o wykreśleniu zabytkowego młyna zbożowego z rejestru zabytków. Organ I instancji zaznaczył, że prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie i wszelkie ograniczenia tego prawa muszą jednoznacznie wynikać z norm prawnych i nie można ich domniemywać. Wskazał też, że Spółdzielnia Mieszkaniowa pismem z dnia [...] lutego 2022 r. złożyła uwagi i zastrzeżenia co do niezgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; pozbawienia stron możliwości wypowiedzenia się w zakresie nowej funkcji dla obszaru w związku trwającym etapem prac planistycznych; braku kompetencji organu do interpretowania zapisów planu zagospodarowania przestrzennego oraz krótkiego terminu na zapoznanie się z dowodami w sprawie. 3.4. Odnosząc się do zarzutu niezgodności funkcji przedmiotowej inwestycji z ustaleniami planu organ I instancji nie podzielił zdania Spółdzielni, iż wskazany przepis wyczerpująco określa charakter usług możliwych do realizacji dla przedmiotowego terenu znacznie go zawężając. Wskazał, że zawężenie katalogu usług dotyczy dostosowania się do zakazu lokalizacji usług szkodliwych dla środowiska lub mogących mieć wpływ na pogorszenie stanu środowiska. Nie zgodził się także ze stanowiskiem, iż w związku z faktem rozbiórki budynku dawnego młyna inwestor nie posiada możliwości wykazania zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że określona w § 2 ust. 5 pkt 5 planu zasada kształtowania planowanej zabudowy dopuszcza uzasadnione odstępstwa, a w związku z zaistniałą sytuacją odstępstwo jest uzasadnione. 3.5. Organ I instancji stwierdził, że sprawdzenie projektu budowlanego potwierdziło jego zgodność z wymogami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zaznaczył, że sprawdzono i stwierdzono zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której jest mowa w art. 20 ust.1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane. Ww. projekt został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, która zgodnie z art. 12 ust. 7 i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego złożyła odpowiednie oświadczenie oraz zaświadczenie. 3.6. W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne wyrażone we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jest zgodne z ustaleniami uchwały z dnia 28 września 2000 r., nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta [...]. 4. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Burmistrza oraz Spółdzielnię Mieszkaniową oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem inwestora odnośnie ww. odwołań, Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2022 r. (którą omyłkowo oznaczono datę [...] maja 2021 r.), nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. 4.1. W motywach uzasadnienia decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że na terenie objętym inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr XIX/187/2000 Rady Miasta z dnia 28 września 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta. Wyjaśnił jednocześnie, że opracowywany nowy plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego na dzień dzisiejszy nie wywołuje skutków prawnych, ponieważ nie jest obowiązującym aktem prawnym. Z tego też względu Wojewoda za bezcelowe uznał rozważania na temat jego zapisów i sposobu, w jaki będzie on kształtował zabudowę na przedmiotowym terenie. 4.2. W ocenie Wojewody również kwestia studium uwarunkowań, które zostało uchwalone po wejściu w życie wyżej przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może wpływać na sposób interpretacji jego zapisów. Studium nie jest aktem prawa miejscowego. Wskazuje ono przyszłe sposoby zagospodarowania i kształt przyszłych planów miejscowych. Oznacza to, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone po uchwaleniu studium muszą być zgodne z zapisami studium. Oznacza to również, że plan miejscowy obowiązujący na terenie inwestycji musi być zgodny z zapisami studium, w oparciu o które został uchwalony. 4.3. Wskazał, że projektowana inwestycja zlokalizowana została na działkach położonych w jednostce bilansowej określonej na rysunku planu symbolem 28UI. Zamiarem inwestora jest budowa dwóch budynków usługowych: handlowego z częścią biurową oraz handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i pylonem reklamowym. Ustalenia planu miejscowego w § 2 ust. 1 pkt 6 przedstawiają natomiast kilka rodzajów usług, które są lub mogą być zlokalizowane na tym terenie. Zgodnie z zapisami powyższego paragrafu tereny oznaczone w rysunku planu symbolem Ul to tereny istniejących i planowanych usług komunalnych, technicznych, rzemieślniczych itp. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że katalog usług dopuszczonych na tym obszarze nie jest katalogiem zamkniętym. Jednakże nie można też przyjąć, jak to uczynił organ I instancji, że każda usługa jest na tym terenie dopuszczona. 4.4. W ocenie organu odwoławczego odwołujący się zasadnie zwracają uwagę, że handel, co jak wynika z projektu budowlanego jest podstawowym przeznaczeniem projektowanych budynków, jest osobną kategorią usług. Zauważa to również Rada Miasta w treści uchwalonego planu. Przeznaczyła ona część terenów ujętych w planie pod "usługi handlu", np. teren 18U, ZU. Natomiast interpretacja zapisów planu musi obejmować całą jego treść oraz być dokonywana w oparciu o dokumenty planistyczne i uregulowania zawarte w studium. Używając skrótu "itp." przy określeniu usług dopuszczonych na terenie Ul uchwałodawca nie dopuścił zatem pełnej dowolności w tym zakresie. Zamknął on ten katalog m.in. poprzez wskazanie w § 3 jakie jest przeznaczenie terenu w innych jednostkach. Wyróżnił tym samym inne kategorie usług, które nie zostały wymienione w § 2. 4.5. Organ odwoławczy stwierdził, że nie można również pominąć kwestii znaczenia samego pojęcia "usługi". Usługa jest dowolnym działaniem, jakie jedna strona może zaoferować innej; jest ono nienamacalne i nie prowadzi do jakiejkolwiek własności. Natomiast "handel" to proces gospodarczy polegający na wymianie towarowo-pieniężnej. Proces ten przeprowadzany przez zawodowych pośredników w celu uzyskania zysku. Handel w ujęciu funkcjonalnym jest utożsamiany z działalnością gospodarczą, polegającą na zakupie i sprzedaży towarów. Na brak dopuszczenia handlu jako rodzaju usługi przewidzianej na terenie jednostki 28UI wskazuje również treść § 3 ust. 28 pkt 1. Stanowi on, że cyt: "utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu oraz istniejącej zabudowy z dopuszczeniem jej przekształceń". W czasie uchwalenia planu na terenie tej jednostki bilansowej zlokalizowany był młyn. Nie wątpliwie jest to obiekt usługowy. W oparciu o charakter świadczonych w nim usług rzemieślniczych, technicznych czy właśnie komunalnych (dla ogółu ludności) należy doszukiwać się intencji uchwałodawcy w żądanym sposobie zagospodarowania tego terenu. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na okoliczności obiekt ten został rozebrany. Za niewłaściwe należy uznać przyjęcie, że na terenie tym w związku z koniecznością utrzymania dotychczasowej zabudowy, mógłby powstać jedynie obiekt o dotychczasowej funkcji, tj. młyn. Jednakże nie może to prowadzić do sytuacji, w której teren ten zostanie dowolnie przekształcony. Plan dopuszcza możliwość przekształceń co jak już wyjaśniano nie jest dowolne i nieograniczone. Jak dowodzono wyżej, handel nie jest rodzajem usług jakie uchwałodawca przewidział do realizacji na terenie inwestycji. Otwartość katalogu usług zostaje w pewien sposób przez niego zamknięta. Organ I instancji przyjął, że "zamknięcie" to obejmuje jedynie wskazany w § 2 ust. 5 pkt 2 lit. c uchwały zakaz lokalizacji usług szkodliwych dla środowiska lub mogących mieć wpływ na pogorszenie stanu środowiska. Organ ten pominął jednak treść § 2 ust. 2 i 3, które stanowią, że na terenach, o których mowa w ust. 1 ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenia dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. Tereny, o których mowa w ust. 1 mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo dopuszczalnym na zasadach określonych w ustaleniach dla poszczególnych terenów. 4.6. Zdaniem Wojewody przy dokonaniu oceny zgodności zamierzenia z przepisami planu organ nie uwzględnił również wszystkich wskazanych w § 3 uchwały sposobów przeznaczenia terenu w jednostkach określonych na rysunku planu. Zawartego w § 2 ust. 1 przeznaczenia terenu nie można bowiem odczytywać samodzielnie jedynie w obrębie jednej jednostki bilansowej, co podkreślił WSA w Gorzowie Wlkp. Określoną w § 2 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego zasadę kształtowania planowanej zabudowy jako zalecaną sugestią autorską z dopuszczeniem uzasadnionych odstępstw nie można również odczytywać w ten sposób, że uchwałodawca dopuszcza właściwie pełną dowolność w zabudowie terenów, gdy jest ona uzasadniona. W ocenie organu odwoławczego odstępstwa te muszą być uzasadnione, a zatem nie może być to każde ani też dowolne odstępstwo. Ponadto zasada ta znajduje zastosowanie w przypadku omawianej jednostki bilansowej. Nie można bowiem mówić o utrzymaniu zabudowy istniejącej w przypadku, gdy zabudowa ta już nie istnieje. Powstanie zatem nowej zabudowy stanowi uzasadnione odstępstwo od regulacji obejmującej utrzymanie zabudowy istniejącej. Takie uzasadnione odstępstwo będzie również stanowić rozbiórka zniszczonego w pożarze i zagrażającego bezpieczeństwu budynku dawnego młyna. Organ odwoławczy stwierdził, że całokształt dokumentacji oraz dokładna analiza dokonana w oparciu o zasady kształtowania ładu przestrzennego dokonanego w ramach władztwa planistycznego gminy prowadzi do wniosku, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie będzie zgodne z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inna wykładania zapisów planu prowadziłaby do jego nadinterpretacji i ingerowała we władztwo planistyczne gminy, która uchwalając plan zdecydowała jaki rodzaj usług na terenie oznaczonym symbolem 28UI zezwala realizować. 4.7. Za wyjaśnioną organ odwoławczy uznał kwestię dotyczącą wynikającej z § 3 ust. 28 pkt 3 ochrony konserwatorskiej budynków oznaczonych w rysunku planu. Podlegający ochronie, z uwagi na zabytkowy charakter, obiekt już nie istnieje. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że nie obowiązuje już ochrona wynikająca z wpisania budynków młyna do rejestru zabytków. Teren po byłym młynie nie jest objęty samodzielną i inną formą ochrony. Potwierdza to Wojewódzki Konserwator Zabytków. 5. Na powyższą decyzję D.G., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę, zarzucając jej: 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 153 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie przez Wojewodę wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, które sformułowane zostały w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Go 576/19; b) art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta, na skutek oczywiście błędnego stwierdzenia, że planowana zabudowa jest sprzeczna z ww. planem miejscowym, w sytuacji gdy w rzeczywistości jest ona z tym planem zgodna, albowiem: - skoro pojęcie usługi obejmuje również usługi handlu (co przyznał także organ II instancji i co potwierdza przykładowo Europejska Klasyfikacja Działalności) - to zabudowa handlowa mieści się w pojęciu zabudowy usługowej, zaś jej wykluczenie stanowi efekt dowolnej i bezzasadnej interpretacji organu; - brak uwzględnienia faktu, że działalność młyna (a więc obiektu budowlanego istniejącego na działkach inwestycyjnych w dacie uchwalenia planu miejscowego) obejmuje również usługi handlu (sprzedaż mąki) - a zatem projektowany obiekt stanowi kontynuację funkcji młyna, a nadto - jak wynika z ankiety informacyjnej dla zabytku techniki załączonej do "białej karty" (opracowanej w 1993 r.) – w młynie funkcjonowała również hurtownia spożywcza; - skrót "itp." użyty w powołanej normie planu miejscowego nie może mieć zastosowania do usług handlu, gdy tymczasem jest to ustalenie całkowicie dowolne, a nadto sprzeczne z zasadą tłumaczenia wątpliwości na korzyść prawa zabudowy; c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, tj. materiałów znajdujących się w dokumentacji dotyczącej procesu uchwalania miejscowego planu oraz studium, w szczególności: założeń z czerwca 1988 r. do planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], miejscowego plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta [...]" z 1994 r., "Białej karty" dot. młyna zbożowego wraz z ankietą, czego skutkiem była nieprawidłowa wykładnia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) § 3 ust. 28 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta uchwalonego w dniu 28 września 2000 r. uchwałą nr XlX/187/2000 Rady Miejskiej w zw. z art. 25 ustawy Prawo budowlane na skutek jego oczywiście błędnej wykładni i przyjęcia, że planowana zabudowa jest sprzeczna z ww. normą planu miejscowego, w sytuacji gdy w rzeczywistości, jest z tą normą zgodna; b) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 3 ust. 28 i 18 uchwały nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strefy Śródmiejskiej miasta, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pomimo iż katalog usług dopuszczonych na tym obszarze nie jest katalogiem zamkniętym, to nie można przyjąć, że dopuszczalne są na nim usługi handlowe oraz nieadekwatne powiązywanie przez organ usług ujętych w § 3 ust. 18 uchwały do usług i celu § 3 ust. 28 uchwały; c) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 2 i 3 w zw. z § 2 ust. 5 pkt 2 lit. c uchwały nr XIX/187/2000 Rady Miejskiej z dnia 28 września 2000 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zamknięcie otwartości katalogu ujętego w § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały nie obejmuje jedynie zakazu ujętego w § 2 ust. 5 pkt 2 lit. c uchwały; d) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, poprzez nieuwzględnienie, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinna mieć znowelizowana definicja "obszaru oddziaływania" przy określeniu stron postępowania procesu budowlanego, a w konsekwencji nieustalenie czy stronami postępowania była Gmina Miasta oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa; e) art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w wyniku braku wezwania skarżącego (inwestora) do usunięcia stwierdzonych (rzekomych) nieprawidłowości w zakresie niezgodności z planem miejscowym, gdy tymczasem wydanie decyzji odmownej musi być poprzedzone takim wezwaniem. Wobec podniesionych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do treści art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy interpretacji podatkowych i który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. 8. Kontrolowana przez Sąd w niniejszej sprawie decyzja została wydana przez organ w następstwie opisanego wyżej wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 576/19, którym uchylono decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2019 r. Do tej sytuacji zastosowanie ma art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. 9. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Ustawa ta została znowelizowana po wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., niemniej nowelizacja pozostała bez wpływu na ocenę prawną i wskazania w nim zawarte. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020, poz. 471; dalej jako ustawa nowelizująca) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z decyzji organów obu instancji wynika, że prowadzone są prace nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego dla spornego obszaru, ale do dnia wydania decyzji nie zostały one zakończone. 10. W pierwszej kolejności trzeba się zająć zarzutem determinującym w ogóle możliwość wydania decyzji przez organ odwoławczy, bowiem skarżący zarzucił mu naruszenie art. 28 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 1 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, poprzez nieuwzględnienie, że zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinna mieć znowelizowana definicja "obszaru oddziaływania" przy określeniu stron postępowania procesu budowlanego, a w konsekwencji nieustalenie czy stronami postępowania była Gmina Miasto oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "M.". Zarzut ten jest niezasadny, gdyż Spółdzielnia oraz Miasto są stronami postępowania z racji przysługującego im interesu prawnego, co zostało już przesądzone w poprzedniej sprawie sądowej, jako że oba te podmioty były jej uczestnikami. 11. Z tego co wskazano wyżej przy przedstawianiu streszczenia stanowiska wyrażonego w poprzednim wyroku, problem wykładni planu wobec niejednoznacznego i pod względem warszatowo-legislacyjnym, oględnie to ujmując, wadliwego sformułowania § 3 pkt 28 planu w zakresie jego punktu 1 i zdania "utrzymanie dotychczasowej funkcji zabudowy usługowej oraz istniejącej zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem jej rozbudowy". W gruncie rzeczy to właśnie niefortunne sformułowanie użyte przez prawodawcę lokalnego, wywołuje zamęt, którego konsekwencją jest niniejsza sprawa – zarówno czas jej trwania i rozbieżność stanowisk stron, jak i samych organów. Póki jednak plan ten lub choćby ten zapis nie został we właściwym trybie wzruszony ma on skutki normatywne, których określeniu służyć ma właśnie wykładnia. Tego właśnie aspektu dotyczył wyrok wydany w tej sprawie przez tutejszy Sąd, w którego uzasadnieniu wskazano ramy i odniesienia konieczne do zrealizowania, by możliwe było ustalenie, o co chodziło lokalnemu prawodawcy w tym przepisie. Oceniając czy właściwie zostały one zrealizowane należy zwrócić uwagę na to, że odpadł jeden z problemów – mianowicie kwestia ochrony konserwatorskiej przedmiotowego terenu. Pozostały jednak inne, które szczegółowo rozważyły oba organy i które przedstawiono wyżej. Niestety wnioski płynące z tej analizy, mimo jej pogłębienia i sięgnięcia po dodatkowe argumenty i źródła nadal są odmienne, przy czym za każdym ze stanowisk przemawiają jakieś racje. W ocenie Sądu lepiej argumentowane jest stanowisko Wojewody, jednak nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie. Brakuje w nim, tak jak w poprzedniej analizie tego wątku, który jest warunkiem sine qua non odczytania możliwości zastosowania przepisu § 3 pkt 28 pkt 1 planu do inwestycji planowanej przez skarżącego, mianowicie ustalenia tego, jaki był "dotychczasowy sposób użytkowania terenu i istniejącej zabudowy" na tym terenie na dzień uchwalenia planu, bo przepis ten wyraża wolę "utrwalenia" tego co już na tym terenie było, z możliwością jego przekształcenia. Jak wskazał to Sąd, wobec zniszczenia (spalenia) zabudowy nie ma konieczności odtworzenia tego samego "młyna". Rzecz jednak w tym, że jego funkcje w istotnym dla interpretacji § 3 pkt 28 pkt 1 planu kontekście, czyli "dotychczasowym sposobie użytkowania terenu i istniejącej zabudowy", nie są konkretnie i szczegółowo ustalone. Pojawiają się tylko wzmianki o tym, że znajdował się tam "budynek starego młyna zbożowego z silosem" i to w kontekście opisu dla potrzeb konserwatorskich. Nie musi to oznaczać, że obiekt ten (zabudowa) była wykorzystywana w celu, który potocznie kojarzy się z młynem. Obiekt ten mógł być bowiem wykorzystywany w innym celu, o czym mogą świadczyć chociażby powołane przez skarżącego zapisy ankiety informacyjnej dla zabytku techniki załączonej do "białej karty". W aktach sprawy znajduje się także wzmianka o funkcji usługowej – warsztacie. Skarżący twierdzi nawet, że w tym obiekcie była realizowana funkcja handlowa – magazyn, które to twierdzenie nie zostało przez organy zweryfikowane. 12. Wojewoda, jak i organ I instancji, tych okoliczności nie przeanalizowali, co może jest zdecydowanie istotniejsze dla wykładni i zastosowania § 3 pkt 28 pkt 1 planu, niż słownikowe analizowanie pojęć "handlu" i "usługi". Z redakcji tego przepisu trudno bowiem wnosić, że prawodawca lokalny panował w nim nad językiem w takim stopniu, by można go było nazwać "racjonalnym prawodawcą". Da się natomiast w pewien kierunkowy sposób odczytać jego wolę, odnoszącą się do jakiegoś stanu faktycznego, który należy dokładnie wyjaśnić i rozważyć. To zaś mieści się w tym zakresie, który w poprzednim wyroku wiązał się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie, zgodnym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w czym mieszczą się różne, nie tylko dokumentowe, środki dowodowe, istotne dla sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.). Brak wskazanych ustaleń świadczy o naruszeniu przez organ art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z § 3 pkt 28 pkt 1 planu, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji na obecnym etapie postępowania przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt II wyroku). 13. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien mieć na uwadze, że prawidłowa i zupełna wykładnia norm § 3 pkt 28 pkt 1 planu wymaga wprzódy ustalenia stanu faktycznego, do którego przepis ten jest w pierwszej kolejności adresowany, czyli "dotychczasowego sposobu użytkowania terenu i istniejącej zabudowy" przedmiotowego terenu (ustalenia te mogą być zrealizowane zarówno przez organ odwoławczy samodzielnie albo z wykorzystaniem regulacji przewidzianych art. 136 § 1 i 2 k.p.a.). Dopiero na tej bazie należy rozważyć to, w jakim zakresie dopuszczalne jest przekształcenie tego stanu. Ta dopuszczalność zależy istotnie nie tylko od innych zapisów planu, co zostało już szczegółowo omówione, ale właśnie ustalenia tego, co funkcjonowało na przedmiotowym terenie w dacie uchwalenia planu, gdyż ten faktyczny kontekst może zdecydować o wyniku interpretacji.