II GSK 2279/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2664/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w T. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w T. na rzecz Ministra Zdrowia 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2664/20 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w T. (dalej: skarżąca, Spółka) na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej: Minister) z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu 20 maja 2020 r. skarżąca złożyła wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej dokonywanej przez farmaceutów weryfikacji nabywców produktów leczniczych pod kątem prowadzenia obrotu produktami leczniczymi w świetle art. 86a z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (dalej cyt. jako: p.f.). We wniosku wskazała, że pojęcie "daniny publiczne" obejmuje swoim zakresem nie tylko daniny pieniężne, ale również wszelkie obowiązki niepieniężne, jeżeli ich ponoszenie wynika z ustawy i wiąże się z ograniczeniem swobody w korzystaniu z przysługujących podmiotowi praw ze względu na potrzeby ochrony interesu publicznego. Spółka podniosła, że art. 86a p.f. wprowadza istotne ograniczenie przedmiotowe (dostępny asortyment) oraz podmiotowe (kategorie nabywców, na rzecz których można zbywać produkty lecznicze) w zakresie zbywania produktów leczniczych z apteki. Ograniczenia te stanowią poważne odstępstwo od generalnej zasady swobody działalności gospodarczej i w związku z tym pozostają w zakresie przedmiotowym art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162; dalej cyt. jako: p.p.). W odpowiedzi Minister wskazał, że brak jest podstawy prawnej do wydania interpretacji indywidualnej. Pismem z 8 czerwca 2020 r. Spółka ponowiła wniosek o wydanie interpretacji art. 86a p.f. Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Minister odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania interpretacji indywidualnej wskazując, że żądanie przedstawione we wniosku nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 34 p.p., ponieważ art. 86a p.f. nie nakłada obowiązku uiszczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składki na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne. Zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] sierpnia 2020 r. Zdaniem organu pojęcie daniny publicznej nie jest tożsame z pojęciem ciężaru publicznego i rozszerzenie zakresu przedmiotowego pierwszego z tych pojęć przez odniesienie go do definicji drugiego jest nieuzasadnione. Dlatego Minister uznał, że zawarte w art. 34 ust. 1 p.p. pojęcie "danina publiczna" należy rozumieć zgodnie z definicją z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 305; dalej cyt. jako: u.f.p.). Przepis art. 86a p.f. nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie przywołanej ustawy. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.). Zdaniem WSA danina publiczna w rozumieniu art. 34 ust. 1 p.p. powinna być zasadniczo definiowana na podstawie jej potocznego rozumienia, uzupełnionego o element konstytucyjny oraz w oparciu o definicję z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.f.p. W ocenie sądu danina publiczna w rozumieniu art. 34 ust. 1 p.p. nie powinna jednak obejmować świadczeń osobistych, tj. w szczególności usług osób prywatnych świadczonych na rzecz podmiotu publicznego. Usługi bowiem się świadczy, a nie oddaje, stąd nie można ich uznać za daninę, a co najwyżej za świadczenie publiczne. Współczesne językowe rozumienie daniny publicznej wskazuje, że powinna być ona przeznaczona także na cele publiczne. WSA nie zgodził się z przywołanym przez Spółkę i wyrażonym w wyroku NSA z 29 września 2017 r., sygn. II GSK 3556/15 stanowiskiem, że pojęcie "daniny publicznej" należy interpretować szerzej niż jego definicja zawarta w ustawie o finansach publicznych, gdyż obejmuje ono wszystkie obowiązki ciążące na przedsiębiorcy, które mają charakter publiczny i nie są ekwiwalentne. W tym kontekście WSA podkreślił, że art. 86a p.f. nie tyle nakłada obowiązki na przedsiębiorców, ale ustanawia wprost zakaz określonego zachowania się. Zakaz to nie jest nałożenie obowiązku, tym bardziej obowiązku w postaci konieczności zapłaty lub przeniesienia własności rzeczy, a zatem argumentacja strony w tym zakresie jest chybiona. Zdaniem WSA rację ma zatem Minister, że przedstawiony w powyższym wyroku NSA wywód prawny nie jest adekwatny dla rozpatrywanej sprawy. WSA zgodził się natomiast z zaprezentowanym w powyższym wyroku NSA stanowiskiem, że oparte na wykładni językowej rozumienie pojęcia "daniny publicznej" w prawie przedsiębiorców może objąć także świadczenie o charakterze niepieniężnym. Bezspornie także daniny publiczne są szerszym pojęciem niż podatki. Jednak z powyższego nie można wyprowadzać tożsamości pojęć: ciężarów publicznych, świadczeń publicznych i danin publicznych. Tym samym rozszerzenie zakresu przedmiotowego pojęcia daniny publicznej przez zrównanie go z definicją świadczenia czy ciężaru publicznego jest nieuzasadnione. W ocenie WSA zasadnie zatem Minister uznał, że art. 86a p.f., którego interpretacja była przedmiotem wniosku o udzielenie interpretacji indywidualnej, nie mieści się w tej definicji i nie podlega interpretacji w trybie określonym w prawie przedsiębiorców. Brak jest więc materialnoprawnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia na podstawie wniosku strony, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania. Niezależnie od powyższego WSA stwierdził, że art. 86a p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej, a mianowicie wprowadza bezwzględny zakaz sprzedaży leków przez apteki ogólnodostępne i punkty apteczne innym aptekom ogólnodostępnym lub innym punktom aptecznym, jak również hurtowniom farmaceutycznym. Jednakże regulacji tej nie można przypisać charakteru daniny publicznej, której istotą jest obowiązek świadczenia na rzecz państwa lub innego podmiotu publicznoprawnego w celu realizacji zadań o charakterze publicznym, ustalanego jednostronnie na mocy określonego aktu prawnego, którego realizacja jest zabezpieczona możliwością zastosowania przymusu państwowego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółka domagała się jego uchylenia w całości, rozpoznania skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 p.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakazy zachowania się jednostki wynikające z odrębnych przepisów prawa są osobistymi świadczeniami publicznymi i tym samym nie zawierają się w pojęciu danin publicznych, podczas gdy przy prawidłowej wykładni przepisu ww. ograniczenia stanowią daniny publiczne uzasadniające merytoryczne rozpoznanie wniosku o wydanie interpretacji przepisów prawa. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie, wnosząca skargę kasacyjną Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a Minister Zdrowia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu skargi kasacyjnej nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Spółki oparta została na naruszeniu prawa materialnego, a wiec podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., pomimo że wskazano w jej treści także podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach zarzutu kasacyjnego Spółka podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 1 p.p. polegające na błędnej wykładni przepisu i przyjęciu, że zakazy zachowania się wynikające z przepisów prawa nie zawierają się w pojęciu daniny publicznej, gdyż są osobistymi świadczeniami publicznymi. W ocenie NSA rozpoznawany zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Przede wszystkim jest on wadliwy formalnie, bowiem w podstawie odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 34 ust. 1 p.p., a więc przepis który nie ma charakteru materialnego. Artykuł 34 ust. 1 p.p. stanowi, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne w indywidualnej sprawie. Zatem przepis ten jest normą kompetencyjną ustanawiającą obowiązek wydania przez określony podmiot indywidualnej interpretacji. Oznacza to, że z treści tego przepisu nie wynika żaden obowiązek do ponoszenia danin publicznych. Obowiązek ten może wynikać z przepisów szczególnych, zatem interpretacja może być odnoszona tylko do takich regulacji, a więc poprawnie postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być oparty na błędnej wykładni takich przepisów, a nie przepisu kompetencyjnego, jak czyni to skarga kasacyjna. Sąd drugiej instancji przypomina i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jest to środek profesjonalny. To ona wyznacza zakres sprawy kasacyjnej, a to oznacza, że NSA nie może działać w zakresie, który nie został wyznaczony przez stronę, z wyjątkiem nieważności postępowania. Określenie skargi kasacyjnej jako środka formalnego wymaga, stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., postawienia przez stronę zarzutów oraz ich uzasadnienia. Analiza treści uzasadnienia rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że Spółka przedstawia własne rozumienie pojęcia "danina publiczna" z odesłaniem tych rozważań do różnych regulacji prawnych, jednak nie wykazuje na czym polega błąd wykładni tego pojęcia w przepisie stanowiącym podstawę zarzutu. Takie ujęcie zarzutu jest również wadą formalną skargi kasacyjnej, bo nie tylko zarzut jest oparty na naruszeniu prawa, które nie jest prawem materialnym, ale dodatkowo jest on nieuzasadniony. Stanowisko strony skarżącej wyrok ma być jednoznaczne i stanowcze w zakresie stawianych zarzutów, bowiem sąd drugiej instancji ma mieć ściśle wyznaczone granice kontroli kasacyjnej, zatem uzasadnienie zarzutów jest elementem niezbędnym poprawnie sporządzonej skargi kasacyjnej. Brak tego elementu musi skutkować niemożnością oceny wyroku z punktu widzenia zarzutu, który nie został uzasadniony. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że rozpoznawany zarzut nie miałby prawnego usprawiedliwienia także z tego powodu, że merytorycznie jest nietrafny. W tym zakresie zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że jakiekolwiek zakazy i ograniczenia, także adresowane do przedsiębiorcy, nie mogą być uznane za daninę publiczną. Zakazy są realizacją funkcji policyjno-reglamentacyjnej, a więc podstawowej jaka jest związana z administracją. Ze swej istoty zakazy ograniczają zachowanie podmiotu i bez względu na to jak je nazwiemy nie są one formą jednostronnego, przymusowego przeniesienia własności pieniędzy lub rzeczy na rzecz organu administracji publicznej. Z tego powodu trafnie przyjął WSA w Warszawie, że nie mogą być one kwalifikowane jako daniny publiczne bez względu na to, jak szeroko możemy rozumieć to pojęcie. Przepis art. 86a p.f. określa zasady wykonywania reglamentowanej działalności gospodarczej w zakresie obrotu produktami leczniczymi, co oznacza, że dyspozycja tego przepisu nie odnosi się do daniny publicznej. Naruszenie przewidzianych w tym przepisie nakazów i zakazów może skutkować odpowiedzialnością administracyjną, jednak nawet kar pieniężnych jako rodzaju takiej odpowiedzialności nie można traktować jako daniny publicznej (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 2266/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreślić należy, że celem art. 86a p.f. jest wymuszenie na podmiotach prowadzących apteki lub punkty apteczne zachowań akceptowanych przez ustawodawcę. Dlatego przyjąć należy, że tych konsekwencji prawnych, które wynikają z treści art. 86a p.f. nie można klasyfikować do pojęcia daniny publicznej. Mając na uwadze powyższe i treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot kosztów dla pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).