III OSK 5177/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 231/20 w sprawie ze skargi A.C. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SAB/Wa 231/20 oddalił skargę A.C. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu 9 grudnia 2019 r. wnioskodawczyni z pośrednictwem poczty elektronicznej wystąpiła do Dyrektora Zespołu Szkół im. [..] w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie następującej informacji: 1) czy w szkole istnieją regulacje dotyczące wyglądu uczniów? proszę o link lub skan dokumentu regulującego wygląd uczniów, 2) czy w szkole przeprowadzane są wśród uczniów ankiety dotyczące oceny nauczycieli? jeśli tak, to kiedy była ostatnia taka ankieta przeprowadzona? 3) czy podejmowano jakiekolwiek działania wobec nauczycieli w związku z informacjami z ankiet? jeśli tak, to jakie i w odpowiedzi na jakie informacje od uczniów? Pismem z dnia 9 kwietnia 2020 r. skarżąca wywiodła skargę na bezczynność organu, podnosząc, że nie udostępniono jej wskazanej wyżej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 16 grudnia 2019 r. odpowiedział na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę, na dowód czego załączył wydruk z poczty pracownika organu z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz kopię udzielonej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że organ udostępnił informację w obowiązującym 14-dniowym terminie, w sposób i formie wskazanej przez żądającego jej udzielenia – na wskazany adres poczty elektronicznej, na dowód czego przedstawił odpowiedź i wydruk potwierdzający jej wysłanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A.C. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej oraz orzeczenie o kosztach, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w postaci wydruku wiadomości poczty elektronicznej oraz oświadczenia skarżącej i w rezultacie niezasadne uznanie, że organ w terminie odpowiedział na wniosek skarżącej, 2) art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez niezasadne przyjęcie, iż w ramach swej odpowiedzi na wniosek skarżącej organ udostępnił informację zgodnie z wnioskiem, chociaż jego odpowiedź stanowi ogólnikowe odesłanie do własnej strony internetowej, zaś skarżąca wnosiła o udostępnienie skanu lub bezpośredniego linku do wnioskowanego dokumentu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezpodstawnie przyjął, że wydruk treści wiadomości rzekomo wysłanej do skarżącej stanowi wystarczający dowód na doręczenie odpowiedzi na wniosek, tym bardziej skoro skarżąca fakt otrzymania odpowiedzi zanegowała. Nawet jednak w przypadku uznania, że organ odpowiedź na wniosek skutecznie doręczył, to odpowiedź ta nie spełniała wymogów określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia Statutu organu. Skarżąca (na wniosek o link lub skan konkretnego dokumentu) została ogólnikowo odesłana do strony organu, tymczasem jedynie podanie ścieżki dostępu do Biuletynu Informacji Publicznej czyni zadość wnioskowi o podanie linku do strony, na której ma znajdować się informacja publiczna. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej podstawie kasacyjnej, w ramach której Sądowi I instancji zarzucono w pierwszej kolejności naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) dalej: u.d.i.p. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje "w błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci wydruku wiadomości poczty elektronicznej oraz oświadczenia skarżącej i w rezultacie niezasadnym uznaniu, że organ w terminie odpowiedział na wniosek skarżącej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że Sąd niezasadnie przyjął, że wydruk treści wiadomości rzekomo wysłanej do skarżącej jest wystarczającym dowodem na doręczenie odpowiedzi na wniosek, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie kwestia stwierdzenia doręczenia odpowiedzi na wniosek winna być poprzedzona przeprowadzeniem postępowania dowodowego, skoro skarżąca zanegowała fakt otrzymania odpowiedzi. Alternatywnie – "nawet gdyby uznać, że organ skutecznie doręczył skarżącej odpowiedź" – w ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 14 ust. 1 u.d.i.p. upatrując jego naruszenia w "niezasadnym przyjęciu, iż w ramach swej odpowiedzi na wniosek skarżącej organ udostępnił informację zgodnie z wnioskiem, chociaż jego odpowiedź stanowi ogólnikowe odesłanie do własnej strony internetowej, zaś skarżąca wnosiła o udostępnienie skanu lub bezpośredniego linku do wnioskowanego dokumentu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odpowiedź w części niedotyczącej udostępnienia Statutu nie spełniała wymogów określonych w powyższym przepisie, skoro odpowiedź odsyłała ogólnikowo do strony organu, niemającej charakteru Biuletynu Informacji Publicznej. Obydwa powyższe zarzuty nie mogły skutecznie podważyć stanowiska Sądu o braku podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. W odniesieniu do pierwszego z nich wskazać należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Z treści zarzutu wynika zaś, że skarżąca kasacyjnie naruszenia powołanych przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upatruje w "błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego". Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że zarzuty dotyczące treści uzasadnienia wyroku mogą być skutecznie postawione w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami i ze wskazaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. Jakkolwiek wyjątkowo zwięźle, to jednak w sposób jasny Sąd wskazał powody, dla których uznał, że w jego ocenie nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał bezczynny. Podkreślić trzeba, że ewentualna wadliwość uzasadnienia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa stałaby się kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, co nie ma miejsca w realiach niniejszej sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie skoncentrowała się wyłącznie na "błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego", nie wskazując na jakiekolwiek wady konstrukcyjne uzasadnienia stanowiska Sądu I instancji. Powołanie w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2" miało wskazywać na podstawy zarzucanej błędnej oceny materiału dowodowego. Tymczasem odmienne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w zakresie podstaw do uznania, iż doszło do bezczynności organu nie mogło być uwzględnione w oparciu o powołane przepisy art. 141 § 4 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p., za pomocą których nie można skutecznie kwestionować ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, w tym wadliwej – w ocenie skarżącego kasacyjnie – oceny dowodów. Nieskuteczny okazał się również drugi zarzut skargi kasacyjnej. Naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. strona skarżąca kasacyjnie upatruje w "niezasadnym przyjęciu, iż w ramach swej odpowiedzi na wniosek skarżącej organ udostępnił informację zgodnie z wnioskiem, chociaż jego odpowiedź stanowi ogólnikowe odesłanie do własnej strony internetowej, zaś skarżąca wnosiła o udostępnienie skanu lub bezpośredniego linku do wnioskowanego dokumentu". W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy, że strona skarżąca kasacyjnie, co do zasady, stoi na stanowisku, że odpowiedzi na wniosek w ogóle nie otrzymała. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p. z powołanym do niego uzasadnieniem stoi zatem w sprzeczności z powyższym stanowiskiem skarżącej kasacyjnie i został postawiony niejako hipotetycznie. Niezależnie jednak od powyższego, realizując obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że ten alternatywnie postawiony zarzut także nie został powiązany ani w jego treści ani w jakimkolwiek miejscu skargi kasacyjnej z przepisami dotyczącymi kompetencji Sądu do stwierdzenia bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Powołany przepis odnoszący się do formy udostępnienia informacji publicznej nie mógł stanowić samodzielnie podstawy żądania uchylenia wyroku wydanego w przedmiocie bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie nie mogła bowiem w sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu, skutecznie zakwestionować zajętego przez Sąd stanowiska bez wskazania jakichkolwiek przepisów postępowania zobowiązujących Sąd do dokonania oceny zarzucanej bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa natomiast, że z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd uznał, iż "udzielenie informacji publicznej nastąpiło w sposób i formie wskazanej przez żądającego jej udzielenia" nie przedstawiając argumentacji na poparcie swojego stanowiska. Strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła jednak w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co w sytuacji samodzielnie postawionego zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 u.d.i.p., czyniło nieskutecznym drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Nieskuteczność zarzutów skargi kasacyjnej powodowała, że Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, w związku z czym, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.