I OW 214/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Sieradza o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Sieradza a Burmistrzem Zwolenia w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji kierującej L. B. do Domu Pomocy Społecznej na czas nieokreślony i decyzji o odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Sieradza jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Sieradza złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Zwolenia w sprawie wskazania organu właściwego do wydania decyzji kierującej L. B. do Domu Pomocy Społecznej na czas nieokreślony i decyzji o odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że małoletnia L. B ur. 22 marca 2017 r., postanowieniem Sądu Rejonowego w Zwoleniu III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 31 maja 2019 r., sygn. akt III Nsm 21/19, została umieszczona w domu pomocy społecznej na czas toczącego się postępowania o pozbawienie matki władzy rodzicielskiej nad małoletnią. W wykonaniu w/w postanowienia Sądu Burmistrz Zwolenia wydał w dniu 5 czerwca 2019 r. decyzję, kierującą małoletnią do Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu na czas toczącego się postępowania i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Umieszczenie w tym konkretnym Domu Pomocy Społecznej nastąpiło decyzją Starosty Sieradzkiego z 5 czerwca 2019 r. Wskazano, że o okoliczności tej tj. o orzeczeniu dotyczącym pozbawienia władzy rodzicielskiej Burmistrz Zwolenia nie poinformował ani Starosty Sieradzkiego ani DPS-u. Wszyscy potencjalnie zainteresowani byli przekonani, że małoletnia przebywa w Domu Pomocy Społecznej w oparciu o decyzję kierującą z 5 czerwca 2019 r. wydaną przez Burmistrza Zwolenia "na czas toczącego się postępowania". Jednocześnie Dom Pomocy Społecznej [...] w Sieradzu w sposób rzetelny zapewniając małoletniej opiekę wystąpił do Sądu Rejonowego w Sieradzu o ustanowienie opiekuna dla małoletniej w osobie jednej z sióstr zgromadzenia, co nastąpiło w styczniu 2019 r. Podano, że zaświadczenie to Dom Pomocy Społecznej przesłał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Zwoleniu wraz z aktualizacją wywiadu środowiskowego sporządzonego w dniu 3 lutego 2020 r. Obydwa pisma/dokumenty zostały przez adresata odebrane w dniu 11 lutego 2020 r. Organ wnioskujący wskazał, że dopiero ten ostatni dokument wywołał reakcję Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zwoleniu, gdyż zawiera wniosek "o wystawienie decyzji dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej L. B.". Wniosek ten został wywołany podwyższeniem średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS od dnia 1 lutego 2020 r. i koniecznością wywołanej tym zmiany odpłatności, która do końca stycznia 2020 r. była regularnie wnoszona przez Gminę Zwoleń w wysokości 3692,11 zł miesięcznie. Podano, że kwota ta została ustalona jeszcze w decyzji Burmistrza Zwolenia z 5 lipca 2019 r. Organ wnioskujący wskazał ponadto, że reakcja Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zwoleniu wywołana przesłaniem mu przez Dom Pomocy Społecznej w/w dokumentów polegała na przekazaniu Prezydentowi Miasta Sieradza —Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Sieradzu – wniosku o zmianę decyzji o odpłatności pensjonariuszki L. B. ur. 22 marca 2017 r. wraz z dokumentami DPS z dnia 6 lutego 2020 r. W uzasadnieniu przekazania MOPS w Zwoleniu przyznał, że postanowienie Sądu o pozbawieniu matki władzy rodzicielskiej nad małoletnią jest mu znane od 21 listopada 2019 r., a okoliczność przekazania wniosku uzasadniał m.in. brakiem decyzji o skierowaniu małoletniej do DPS W związku z dokonanym przekazaniem, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sieradzu zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zwoleniu o nadesłanie decyzji dotyczących umieszczenia małoletniej w Domu Pomocy Społecznej (takich, które towarzyszyły umieszczeniu małoletniej w oparciu o postanowienie Sądu z 31 maja 2019 r.). Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zwoleniu poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sieradzu, że Burmistrz Zwolenia nie był właściwy do wydania decyzji w oparciu o postanowienie Sądu z 24 października 2019 r., gdyż decyzję o skierowaniu wydaje gmina miejsca zamieszkania osoby a miejscem tym dla małoletniej jest Sieradz. Wobec powyższego Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sieradzu "przekazany" mu wniosek o zmianę odpłatności za pobyt odesłał informując, że nie wydał w sprawie żadnej decyzji dotyczącej skierowania i odpłatności za pobyt małoletniej w Domu Pomocy Społecznej oraz że nie jest mu wiadoma żadna decyzja o umieszczeniu małoletniej w Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu (postanowienie Sądu wskazywało jedynie typ domu). Organ wskazał, że potwierdzeniem braku zasadności przebywania w sposób legalny w DPS w Sieradzu małoletniej jest pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Sieradzu przypominające, że dokonane umieszczenie nastąpiło na wyraźnie określony czas. W odpowiedzi Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zwoleniu przyznał, że umieszczenie małoletniej dokonane w oparciu o decyzję Burmistrza Zwolenia miało charakter okresowy. To okresowe umieszczenie — według Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zwoleniu — ustało z chwilą ustanowienia opiekuna małoletniej, tj. 28 stycznia 2020 r. Zdaniem wnioskującego organu, to ostatnie pismo stanowi dowód działania przez organ przeciwny w niniejszym sporze w sposób mający na celu obejście prawa. W ocenie Prezydenta Miasta Sieradza, Burmistrz Zwolenia — Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zwoleniu – pozostawał świadomie bezczynny w sprawie (wręcz zatajając fakt zakończenia postępowania o pozbawienie władzy rodzicielskiej w listopadzie 2019r.), wiedząc, że ustanowienie opiekuna (którym najczęściej jest pracownik Domu Pomocy Społecznej), pomimo pozbawionego uzasadnienia w prawie przebywania małoletniej w Sieradzu da mu możliwość wysuwania twierdzenia o swej niewłaściwości w oparciu o art. 101 ust 6 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 27 K.c. Zdaniem organu wnioskującego, stanowisko Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zwoleniu prezentowane w piśmie do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Sieradzu zawiera nieprawdę gdyż "okresowość" przebywania małoletniej w DPS w Sieradzu ustała w dacie pozbawienia matki władzy rodzicielskiej (a nie z chwilą ustanowienia opiekuna). Ten zaś fakt – znany MOPS w Zwoleniu od 21 listopada 2019 r. – oznaczał dla Burmistrza Zwolenia konieczność ustanowienia opiekuna i wydania decyzji kierującej małoletnią do Domu Pomocy Społecznej oraz decyzji umieszczającej ją w DPS (niekoniecznie w Sieradzu). Wskazano, że przez cały czas, aż do ustanowienia opiekuna małoletniej, Burmistrz Zwolenia dokonywał płatności za pobyt małoletniej, czym w istocie utwierdzał wszystkich w tym, że jest organem właściwym w sprawie. Obecnie – za pośrednictwem MOPS w Zwoleniu – Burmistrz Zwolenia twierdzi, że płatności dokonywał "na podstawie noty księgowej", tak jakby nota księgowa stanowiła merytoryczne uzasadnienie płatności. Zdaniem organu wnoszącego niniejszy wniosek, dokonywanie płatności za pobyt małoletniej także po 21 listopada 2019 r. jest jednoznaczne z uznaniem przez Burmistrza Zwolenia, że to on jest organem kierującym do Domu Pomocy Społecznej i w związku z art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej – także organem właściwym do zmiany odpłatności za pobyt małoletniej. Wskazano, że zdając sobie z tego sprawę, Burmistrz Zwolenia kolejny raz dokonał czynności mającej na celu obejście prawa i w odpowiedzi na zapytanie sugerujące odpowiedź, potraktował wniosek zawarty w wywiadzie z 3 lutego 2020 r. o zmianę wysokości odpłatności za pobyt małoletniej, jako wniosek o wydanie decyzji kierującej małoletnią i wydanie decyzji o odpłatności. Wykorzystując udzieloną odpowiedź Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu z dnia 30 lipca 2020 r., Burmistrz Zwolenia przekazał dokumentację sprawy w celu wydania decyzji kierującej na czas nieokreślony oraz decyzji o odpłatności. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Burmistrz Zwolenia wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Sieradza jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z 5 czerwca 2019 r. Burmistrz Zwolenia skierował małoletnią L. B. ur. 22 marca 2017 r., zamieszkałą wówczas na ul. [...] w Zwoleniu, do Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu, ul. [...], na czas toczącego się postępowania. Rozstrzygnięcie to zapadło w związku z prowadzonym przez Sąd Rejonowy w Zwoleniu III Wydział Rodzinny i Nieletnich pod sygn. III Nsm 21/19 postępowaniem w sprawie pozbawienia K. B. (matki) władzy rodzicielskiej nad małoletnią L. B. Podano, że dodatkowo 5 lipca 2019 r. Burmistrz Zwolenia wydał decyzję ustalającą odpłatność za miesięczny pobyt małoletniej L. B. w Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu (ul. [...]) od dnia przyjęcia na czas toczącego się postępowania w kwocie 3 692,11 zł miesięcznie. Podano, że pismem z 21 listopada 2019 r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w Zwoleniu przesłało do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zwoleniu odpis postanowienia Sądu Rejonowego w Zwoleniu III Wydział Rodzinny i Nieletnich sygn. III Nsm 21/19 z 24 października 2019 r. w sprawie pozbawienia K. B.władzy rodzicielskiej nad małoletnią L. B. oraz umieszczenia małoletniej L. B. w Domu Pomocy Społecznej specjalizującym się w pieczy nad dziećmi niepełnosprawnymi. Dalej wskazano, że pismem z 3 lutego 2020 r. Dom Pomocy Społecznej [...] SJK w Sieradzu poinformował Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zwoleniu, że Sąd Rejonowy w Sieradzu ustanowił A. W., zam. ul. [...] (98-200 Sieradz), opiekunem małoletniej L. B. Jednocześnie, w odpowiedzi na pismo Burmistrza Zwolenia z 23 lipca 2020 r., Dom Pomocy Społecznej [...] SJK w Sieradzu doprecyzował, że przesłany przez DPS do Burmistrza Zwolenia w dniu 3 lutego 2020r. wywiad wraz z notą księgową oraz zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Sieradzu III Wydział Rodziny i Nieletnich o ustanowieniu opiekuna dla małoletniej L. B. jest w istocie wnioskiem o wydanie decyzji kierującej małoletnią do Domu Pomocy Społecznej [...] SJK w Sieradzu na czas nieokreślony i o wydanie decyzji o odpłatności w tej sprawie. Burmistrz Zwolenia podał, że z bazy danych jednostkowych PESEL oraz z przesłanej przez Dom Pomocy Społecznej w Sieradzu aktualizacji wywiadu wynika, że małoletnia L. B. zamieszkuje aktualnie w Sieradzu (98-200), ul. [...]. Burmistrz Zwolenia wskazał, że z art. 101 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. – dalej "u.p.s.") wynika, iż do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, właściwą miejscowo jest gmina miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o to skierowanie w dacie kierowania tej osoby do domu pomocy. Organ zaznaczył, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Wskazano, że zgodnie z art. 27 K.c., miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką, jest miejsce zamieszkania opiekuna. Wobec tego Burmistrz uznał, że w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że miejscem zamieszkania małoletniej L. B. jest miejscowość Sieradz (ul. [...]). Podkreślono, że w dniu złożenia wniosku o skierowanie do DPS i o ustalenie odpłatności (tj. w dniu 3 lutego 2020 r.), małoletnia miała już ustanowionego opiekuna prawnego, którego miejscem zamieszkania był Sieradz. Wobec tego Burmistrz Zwolenia stwierdził, że skoro miejscem zamieszkania małoletniej L. B. jest Sieradz (i był to Sieradz w dniu wpłynięcia w/w wniosku), to organem zobowiązanym do rozpoznania wniosków o skierowanie do DPS oraz ustalenia opłat za pobyt w takiej placówce w oparciu o art. 59 u.p.s. jest Prezydent Miasta Sieradza. Nie można zatem czynić Burmistrzowi Zwolenia zarzutu, że celowo (z zamiarem obejścia prawa) pozostawał bezczynny w sprawie – skoro dowiedział się o ustanowieniu opiekuna prawnego dla ubezwłasnowolnionej całkowicie L. B. tego samego dnia, w którym wpłynął do niego wniosek o wydanie decyzji będącej przedmiotem sporu o właściwość w niniejszej sprawie. Zdaniem Burmistrza Zwolenia, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 101 ust. 6 u.p.s., zgodnie z którym, dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Wskazano, że przepis ten zakłada, iż gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu. Zdaniem Burmistrza przyjąć jednak należy, że decyzja ta zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej, dopóki pozostaje w obrocie prawnym. Natomiast, decyzja Burmistrza Zwolenia z 5 czerwca 2019 r. o skierowaniu małoletniej L. B. do domu pomocy społecznej oraz decyzja Burmistrza Zwolenia z 5 lipca 2019 r. ustalająca odpłatność za ten pobyt – zostały wydane na czas toczącego się postępowania. Zdaniem Burmistrza, skoro w sprawie L. B. postępowanie prowadzone przez Sąd Rejonowy w Zwoleniu zostało zakończone, to obie w/w decyzje Burmistrza Zwolenia wygasły. Organ podkreślił, że brak jest obecnie w obrocie prawnym decyzji o skierowaniu L. B. do domu pomocy społecznej. W ocenie Burmistrza Zwolenia, w obecnym stanie faktycznym nie ma wątpliwości, że złożony 3 lutego 2020 r. przez DPS w Sieradzu wywiad i nota księgowa dotyczące L. B. były wnioskiem o wydanie decyzji kierującej małoletnią do DPS, w związku z wydanym orzeczeniem o ustanowieniu opiekuna dla małoletniej, które zostało dołączone do wniosku (ustanowiony został opiekun, a co za tym idzie możliwym stało się wydanie i doręczenie decyzji w sprawie jej skierowania oraz ustalenia odpłatności). Według Burmistrza Zwolenia, właściwym do wydania tej decyzji, zgodnie z wnioskiem DPS w Sieradzu, jest Prezydent Sieradza, a nie Burmistrz Zwolenia, z uwagi na miejsce zamieszkania małoletniej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie spór zainicjowany wnioskiem ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Sieradza a Burmistrzem Zwolenia w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji kierującej L. B. do domu pomocy społecznej. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż wskazane organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są ustawie z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. tj. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Natomiast stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje określenia "miejsce zamieszkania". Wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że miejscem stałego pobytu jest ta miejscowość, w której koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres, pod którym osoba fizyczna jest zameldowana. Ta regulacja nie dotyczy jednak osób, dla których ustanowiono opiekuna. Domicilium osoby pozostającej pod opieką określa art. 27 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Opiekunem prawnym małoletniej L. B. została ustanowiona A. W., co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego w Sieradzu z 28 stycznia 2020 r., sygn. III Nsm 481/19. W tym też dniu opiekun dziecka złożyła stosowne przyrzeczenie. Opiekunem dziecka została jedna z sióstr Zgromadzenia [...], które prowadzi Dom Pomocy Społecznej w Sieradzu przy ul. [...]. Jest to też miejsce zamieszkania opiekuna prawnego małoletniej L. B. W sprawie nie budzi też wątpliwości, że decyzja Burmistrza Zwolenia z 5 czerwca 2019 r. kierująca małoletnią do DPS w Sieradzu została wydana jedynie na czas trwania postępowania o pozbawienie K. B. władzy rodzicielskiej nad małoletnią L. B., miała charakter okresowy. Wynika to bowiem wprost z treści tej decyzji. A zatem w obrocie prawnym brak obecnie decyzji o skierowaniu małoletniej do DPS. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta Sieradza wskazywał, że Burmistrz Zwolenia świadomie zwlekał z wydaniem decyzji do czasu ustanowienia opiekuna i nie poinformował o zakończeniu postępowania o pozbawieniu K. B. władzy rodzicielskiej. Jednakże z pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu z 30 lipca 2020 r. wynika, że dopiero w dniu 3 lutego 2020 r. wpłynął wniosek o wydanie decyzji kierującej L. B. do Domu Pomocy Społecznej w Sieradzu. Dyrektor DPS w piśmie z 30 lipca 2020 r. wskazała, że jako wniosek należy potraktować aktualizację wywiadu wraz z notą księgową z 6 lutego 2020 r. oraz zaświadczeniem Sądu Rejonowego w Sieradzu z 28 stycznia 2020 r. o ustanowieniu opiekuna małoletniej. Pismo DPS informujące o ustanowieniu opiekuna prawnego małoletniej wpłynęło do MOPS w Zwoleniu w dniu 11 lutego 2020 r. Należy zatem przyjąć, że w tej dacie Burmistrz Zwolenia dowiedział się o ustanowieniu opiekuna prawnego dla małoletniej. Istotnie z akt sprawy wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Zwoleniu z 24 października 2019 r. orzeczono o pozbawieniu władzy rodzicielskiej nad małoletnią L. B., jednakże decyzja o umieszczeniu małoletniej w DPS powinna być doręczona osobie, która tę małoletnią reprezentuje. Rozpatrując wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę aktualny stan faktyczny i prawny, tj. stan istniejący w dacie złożenia wniosku. A w tej dacie został już ustanowiony opiekun prawny małoletniej, co też powoduje, że ma zastosowanie art.27 Kodeksu cywilnego. O właściwości organu do wydania decyzji o skierowaniu małoletniej do domu pomocy społecznej decyduje organ właściwy dla miejsca zamieszkania jej opiekuna. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta Sieradza. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i §2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.