I OSK 3090/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant [...] po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 921/14 w sprawie ze skargi R. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lutego 2015 r. oddalił skargę R.O. na decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. R.O. wnioskiem z 1 października 2013 r. zwrócił się do Starosty C. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość drogową położoną w K., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0495 ha i działka nr [...] o powierzchni 0,0536 ha, zapisaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą część ul. [...], bezpośrednio połączoną z drogą wojewódzką – ul. [...]. Wnioskodawca wskazał, że działki te zostały wydzielone pod drogę dostępną dla ogółu mieszkańców. Starosta C. decyzją z [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za powyższą nieruchomość. Organ wskazał, że w świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się oraz wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie strony nie doszły do porozumienia, gdyż Wójt Gminy K. wskazał, iż działki nr [...] i nr [...] nie zostały zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. W wyniku przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], natomiast działka nr [...] z podziału działki nr [...], stanowiących współwłasność R. O. i G. K. W dniu 26 maja 1992 r. (Rep. A nr [...]) zawarta została umowa zniesienia tej współwłasności, na podstawie której R. O. nabył na wyłączną własność m.in. działki nr [...] i [...] (oznaczone użytkiem D-droga). W stosunku do tych działek nigdy nie została wydana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Podział nieruchomości nastąpił poza rządami obowiązującej w dacie podziału ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami o wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz. 127), gdyż nałożony tą ustawą obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przez właściwy organ nie dotyczył gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K. (uchwała z dnia [...] listopada 1993 r. Nr [...] – Dz. U. Wojew. Częstochowskiego z 1993 r. Nr 21 poz.127) w dniu podziału nieruchomości działka nr [...] była przeznaczona w części pod zabudowę zagrodową oraz w pozostałej części pod uprawy polowe i ogrodnicze, a działka nr [...] w całości była przeznaczona pod uprawy polowe i ogrodnicze. Organ wskazał, że działki nr [...] i nr [...] nie przeszły na własność Gminy K. i nie można ustalić za nie odszkodowania. Fakt, że działki te są obecnie wykorzystywane jako droga ogólnodostępna nie uprawniają Starosty C. do wypłaty za nie odszkodowania, z uwagi na brak podstaw prawnych. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawcy związanej ze zmianą przeznaczenia w miejscowym planie działki nr [...] i nr [...] na tereny pod budownictwo mieszkaniowe, organ pierwszej instancji podkreślił, że nigdy nie zostały wydane decyzje o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr [...] i nr [...] oraz o wydzieleniu działek nr [...] i nr [...]. W obszernym odwołaniu od tej decyzji R. O. wskazał, że działki nr [...] i nr [...] jako droga otrzymały nazwę ul. [...], która połączona jest z drogą wojewódzką ul. [...] i od 20 lat pełni rolę drogi publicznej, jest ogólnodostępna dla każdego transportu i służy mieszkańcom nowopowstałych działek budowlanych. Jego zdaniem droga nie musi być zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych, ważne by miała charakter ogólnodostępny. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty C. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w części dotyczącej art. 106 ust. 1 i art. 124- 126 u.g.n. dający staroście uprawnienie do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdyż przedmiotowe działki nie zostały wydzielone w wyniku scalenia lub podziału na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też wnioskowane odszkodowanie nie dotyczy szkód wyrządzonych działaniami podejmowanymi na nieruchomości w ramach czasowego jej zajęcia w związku z urządzeniami przesyłowymi. Nadto, ponieważ nieruchomość ta nie jest przedmiotem wywłaszczenia nie ma zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 2 u.g.n. Organ odwoławczy, mając na uwadze treść żądania wnioskodawcy (odszkodowania za działki wydzielone pod drogę), wskazał na konieczność rozważenia przesłanek z art. 98 u.g.n. i powołując się na treść tego przepisu zaznaczył, że dotyczy on tylko podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub jej użytkownika wieczystego w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem z akt sprawy wynika, że działki o nr [...] i [...] nie wydzielono ani w drodze decyzji administracyjnej ani pod drogę publiczną, tym samym ich własność nie przeszła na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że nadanie nazwy ulicy nie przesądza o statusie drogi publicznej oraz o jej stanie własności, zaś kwestia wynagrodzenia za służebność przejazdu i przechodu stanowi roszczenie cywilnoprawne, które można dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. Zaznaczył również, że wnioskodawca nie został pozbawiony praw do nieruchomości, zatem nie zachodzi sytuacja określona w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Końcowo organ odwoławczy podał, że odstąpił od ustalenia w odrębnym postępowaniu, czy przedmiotowe działki z dniem 1 stycznia 1999 r. jako zajęte pod drogi publiczne przeszły z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego, zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), gdyż wniosek został złożony po terminie wskazanym w tym przepisie, powodującym wygaśnięcie roszczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody [...] R. O. ponownie zwrócił uwagę, że najistotniejszy jest rzeczywisty charakter drogi i publiczny do niej dostęp, a w szczególności, że jest ona połączona z drogą wojewódzką. Zdaniem skarżącego jest to droga publiczna, gdyż korzystanie z niej nie jest ograniczone do indywidualnie oznaczonej grupy osób. Wydzielone pod drogę działki przeznaczone są do obsługi działek powstałych pod budownictwo mieszkaniowe. Natomiast brak pozbawienia go praw do tej nieruchomości nie jest przeszkodą do przyznania odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż brak jest podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Wydanie decyzji o odszkodowaniu z mocy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., następuje jedynie wówczas, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Tymczasem skarżący nie został pozbawiony praw do działek nr [...] i nr [...]. Jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy w oparciu o dołączony do akt odpis zupełny księgi wieczystej (stan z dnia 25 listopada 2013 r.) nieruchomość stanowi własność skarżącego, lecz obciążona jest nieodpłatną służebnością przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek przylegających do nieruchomości. Zapis w księdze wieczystej dowodzi, że nieruchomość skarżącego, mimo że ma charakter działek drogowych, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Istotą drogi publicznej jest bowiem jej zaliczenie do odpowiedniej kategorii i możliwość korzystania z niej przez każdego, a nie określony krąg osób (właścicieli nieruchomości), co ma miejsce w przypadku ustanowienia służebności drogowej, jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Taki stan rzeczy jest wynikiem stanu prawnego, obowiązującego w dacie podziału nieruchomości. Znajdująca się w aktach sprawy mapa dla celów prawnych z dnia 12 grudnia 1991 r. opatrzona jest adnotacją, że podział nieruchomości nie nastąpił pod rządami ówcześnie obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, wyżej powołanej, zaś mapa może służyć do zawarcia aktu notarialnego. W oparciu o przywołane dokumenty w dniu 26 maja 1992 r. została zawarta umowa zniesienia współwłasności. Skarżący nie podważył też ustaleń organu obydwu instancji, że nie doszło do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, gdyż obowiązujący wówczas plan miejscowy, przywołany przez organ I instancji, nie przeznaczał nieruchomości pod ulice. Z mocy art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., jedynie grunty wydzielone pod budowę ulic na wniosek właściciela przechodziły za odszkodowaniem na własność gminy, a wydzielanie w tym trybie było możliwe tylko wówczas, gdy plan miejscowy określał przebieg tej drogi (wyrok S.N. z dnia 29 marcia 1995 r., sygn. akt III ARN 7/95, OSNAP 1995/17/213). Tymczasem z treści aktu notarialnego z dnia 26 maja 1992 r. wynika jednoznacznie, że podstawą zniesienia współwłasności stała się mapa z dnia 8 stycznia 1992 r. i w wyniku zniesienia współwłasności, skarżący stał się właścicielem m. in. działek nr [...] i nr [...]. Dołączona do skargi decyzja z [...] listopada 1994 r. dotyczy zaś zatwierdzenia podziału innych działek, stąd też, przedłożone dokumenty nie miały znaczenia dla ustalenia statusu prawnego działek skarżącego. Sąd uznał również za nieistotny fakt nadania działkom nazwy ulicy oraz ich funkcji oraz przeznaczenie w obecnie obowiązującym planie miejscowym. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku R. O., reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, podniósł następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący został pozbawiony praw do nieruchomości obejmującej działki nr [...] oraz [...]; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "pozbawienie praw do nieruchomości" przejawiającą się przyjęciem, że termin ten swoim zakresem obejmuje jedynie sytuacje pozbawienia prawa własności do danej działki, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że pojęcie to oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości właścicielowi, także częściowe pozbawienie praw do nieruchomości i częściowe ograniczenie możliwości swobodnego korzystania z własnej nieruchomości; 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię, a w szczególności pojęcia "drogi publicznej", przejawiającą się przyjęciem, iż termin ten odnosi się wyłącznie do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nie obejmuje działek drogowych, możliwość korzystania z których ma każdy; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez rozpatrzenie sprawy jedynie w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów, podczas gdy na podstawie naruszonej normy Sąd powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd nie rozpatrzył możliwości przyznania odszkodowania na podstawie normy zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., co z kolei doprowadziło do naruszenia prawa materialnego: 5. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z odpisu księgi wieczystej prowadzonej dla działek skarżącego wynika, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione zostało ograniczone prawa rzeczowe - służebność przesyłu na czas nieoznaczony. Wskazując na powyższe wniesiono o: zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie skarżącemu odszkodowania za zajęte działki, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej. W toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zmarł skarżący kasacyjnie i dalsze postępowanie toczyło z udziałem jego następców prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. wskazać należy, że w świetle tego przepisu starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skarga kasacyjna wywodzi, że do naruszenia tego przepisu doszło na skutek błędnej wykładni pojęcia "pozbawienie praw do nieruchomości", co skutkowało zaakceptowaniem stanowiska o braku możliwości zastosowania tego przepisu przez organ w rozpoznawanej sprawie. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1502/13 (CBOSA), art. 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. W warunkach rozpoznawanej sprawy należało uwzględnić, że funkcja ochronna tego przepisu nakazuje przyjąć, iż znajduje on zastosowanie w sytuacjach, w których pozbawienie praw do nieruchomości nastąpiło w sytuacji wyłączenia woli osoby tych praw pozbawionej. Przy czym chodzi tu o każdą formę władczą wykonaną przez organ w stosunku do przysługujących tej osobie uprawnień. Zwykle będzie to dokonywane w drodze decyzji, choć niewykluczone są sytuacje, w których ingerencja w postaci władczego działania znajdzie swe źródło w wyrokach sądów, bądź regulacjach prawnych. W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych form władczego działania nie miała miejsca. Nieruchomości pozostające własnością skarżącego, w tym działki o nr ewid. [...] i [...], zostały wyodrębnione w wyniku umowy zniesienia współwłasności sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu 26 maja 1992 r. oraz postanowienia Sądu Rejonowego w C. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 1993 r. w sprawie z wniosku R. O. i G. K. o regulację, odłączenie i wpis w księdze wieczystej. W księdze wieczystej sporządzonej dla wyodrębnionych działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] (k. 15 akt adm.) wpisano służebność gruntową w postaci przysługującego każdoczesnemu właścicielowi tych działek prawa bezpłatnego przechodu i przejazdu przez działki nr [...] i [...]. Realizacja tego uprawnienia nie miała więc miejsca w wyniku ingerencji władz administracyjnych. Lokalizacja drogi wynikała bowiem z konieczności uczynienia zadość ustanowionej służebności na skutek wydzielenia kolejnych działek przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę. Ograniczenie w korzystaniu z mienia nie miało zatem charakteru publicznoprawnego. Urządzenie drogi na części nieruchomości umożliwiającej przejazd z nieco dalej usytuowanych działek nieposiadających dostępu do drogi publicznej wywołane było działaniem samego właściciela, który znoszenie stanu wywołanego służebnością chciałby zrekompensować przy pomocy odszkodowania należnego jak za wywłaszczenie. Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z Sądem I instancji, że przywołane okoliczności wykluczały możliwość dochodzenia odszkodowania w oparciu o art. 129 ust. 5 u.g.n. Nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 98 ust. 1 u.g.n. Skarga kasacyjna zarzuca nieuprawnione odwołanie się przez Sąd do definicji "drogi publicznej" zawartej w ustawie o drogach publicznych, nie wskazuje jednakże w uzasadnieniu, w jakim akcie prawnym należałoby poszukiwać pojęcia tego terminu odpowiedniego dla warunków przedstawionej sprawy. Przytoczona w tym zakresie argumentacja mogłaby posłużyć zakwalifikowaniu przez stosowny organ powyższej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych, nie może natomiast przyczynić się do uznania za błędną dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. Z akt sprawy nie wynika zaś, by urządzenie drogi dojazdowej dla działek pozbawionych bezpośredniego dostępu do drogi publicznej świadczyło o publicznym wykorzystywaniu tej części nieruchomości skarżącego skutkującym koniecznością ustalenia odszkodowania należnego za wywłaszczenie. Odmawiając słuszności pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie sposób uznać za usprawiedliwioną argumentację nakierowaną na wykazanie wadliwości wyroku będącej wynikiem rozpatrzenia sprawy z uchybieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi, że rolą Sądu I instancji było rozważenie możliwości przyznania skarżącemu odszkodowania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., a zatem tytułem ustanowienia na nieruchomości skarżącego służebności przesyłu. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny wyznaczają granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1353/05 (CBOSA), zakresem rozpoznania sądu stają się wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte. Nie oznacza to jednak, że przedmiotem kontroli może stać się sprawa, bądź też kwestia, która wykraczała poza zakres sprawy prowadzonej przez organ i zakończonej zaskarżonym aktem. Brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie oznacza, że przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego aktu Sąd powinien czynić rozważania mogące służyć wystąpieniu przez stronę z odrębnym wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie był zobowiązany do upatrywania ewentualnej podstawy do wystąpienia o odszkodowanie z tytułu służebności przesyłu, bowiem zarówno złożony przez uprawnionego wniosek, zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, jak i wydane w sprawie decyzje dotyczyły jedynie możliwości ustalenia odszkodowania za zajęcie pod drogę nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy. Zaznaczyć trzeba, że okoliczność istnienia służebności przesyłu na żadnym z etapów prowadzonego przez organ postępowania nie była przez skarżącego podnoszona. Podobnie kwestia ta nie była elementem argumentacji przytoczonej w skardze. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz powiązanego z nim zarzutu naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.