VII SA/Wa 84/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2020 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę UZASADNIENIE Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania B. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] sierpnia 2019 r., nakazującej Miastu [...] wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] oraz zarządzającej: 1. wydzielenie strefy zagrożenia; 2. wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej; 3. umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania ww. budynku, której jednocześnie nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia – umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając decyzję [...] WINB wyjaśnił, że 16 sierpnia 2019 r. otrzymał mailowe, a 3 września pisemne podanie B. B., zatytułowane "skarga", z którego wynikało, że dotyczyło ww. decyzji PINB nr [...]. B. B. natomiast, w piśmie z 12 września 2019 r. wskazała, że jej pismo, które określiła jako "skarga" należy traktować jako odwołanie od ww. decyzji PINB, bowiem organ powiatowy nie uwzględnił jej, jako strony postępowania i nie doręczył jej powyższego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił też, jakie są podstawowe obowiązki organów administracji publicznej w zakresie sprawdzenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie odwoławcze, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, że podmiot, który wniósł odwołanie posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Z akt I instancji wynikało, że wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] zostało zakończone przez organ powiatowy przez wydanie [...] sierpnia 2019 r. (na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane) decyzji, którą nakazano Miastu [...] wyłącznie z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz zarządzono: 1. wydzielenie strefy zagrożenia; 2. wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożonej; 3. umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania ww. budynku. Decyzji tej jednocześnie nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Analiza akt I instancji wykazała, że B. B. nie brała udziału w postępowaniu I instancji, jak również nie zostało jej doręczone rozstrzygnięcie kończące postępowanie w I instancji. W sporządzonym na okoliczność przeprowadzonych 7 czerwca 2019 r. oględzin stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] protokole PINB wskazano, że jeden lokal jest nadal użytkowany przez jedną osobę, która otrzymała wypowiedzenie najmu od zarządcy (tj. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]). B. B. w piśmie z 12 września 2019 r. wskazała, że PINB nie uwzględnił jej, jako strony postępowania i nie doręczył jej decyzji, naruszając tym samym jej interes prawny i dobra osobiste. W związku z tym [...] WINB stwierdził, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, czyli podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wyjaśnił, na czym polega interes prawny i czym różni się od interesu faktycznego, stwierdzając, że B. B. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu I instancji zakończonym przez PINB. B. B. powołuje się na okoliczności bezprawnie rozwiązanej z nią umowy najmu, dwukrotnego odrzucenia jej wniosków o przydział innego lokalu, bezprawnego żądania eksmisji bez przyznania lokalu zastępczego. Z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2019 r. (przesłanego do wiadomości [...] WINB) wynika, że znajdujący się w budynku przy ul. [...] w [...] lokal nr [...] jest nadal zajmowany przez B. B. bez tytułu prawnego, bowiem umowa najmu lokalu nr [...] została wypowiedziana pismem z 7 sierpnia 2007 r., zaś Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z [...] października 2011 r. (sygn. akt [...]) oddalił powództwo B. B. o ustalenie, że pomiędzy nią a Miastem [...] istnieje stosunek najmu ww. lokalu nr [...], a Sąd Okręgowy w [...] wyrokiem z [...] marca 2012 r. (sygn. akt [...]) oddalił apelację B. B. Z samego faktu bycia najemcą danego lokalu mieszkalnego nie wypływają jakiekolwiek uprawnienia dla podmiotu skarżącego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją. Prawo budowlane, jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają najemcy lokalu jakichkolwiek uprawnień do poszukiwania ochrony prawnej na gruncie postępowania administracyjnego. Tym bardziej ochrony prawnej na gruncie postępowania administracyjnego nie może poszukiwać - w ocenie [...] WINB - osoba, która bezumownie zajmuje dany lokal mieszkalny. Z kolei okoliczność wystąpienia przez B. B. do sądu cywilnego z roszczeniem przeciwko Miastu [...] o zwrot nakładów poczynionych od 1956 r. na ww. lokal nr [...] (sprawa o sygn. akt [...]) nie powoduje, aby tylko na tej podstawie można było uznać ją za stronę w sprawie administracyjnej dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], którego prawnym właścicielem jest Miasto [...]. Dla organów nadzoru budowlanego orzekających w sprawie administracyjnej dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego uprawnienie do zgłaszania żądań o charakterze administracyjnoprawnym (w tym do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji) przysługuje wyłącznie podmiotowi legitymującemu się prawem własności lub innym prawem o podobnym charakterze w stosunku do obiektu budowlanego lub jego części (tj. lokalu mieszkalnego), lecz nie najemcy, ani tym bardziej osobie bezumownie zajmującej lokal mieszkalny w budynku, który jest przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie natomiast ani z pism stanowiących odwołanie P. B. B. od decyzji nr [...], ani z ww. pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] nie wynika, aby dysponowała ona kiedykolwiek prawem własności w stosunku do zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego nr [...]. Tylko w takim przypadku można byłoby uznać ją za podmiot posiadający interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., niezbędny do uczestniczenia w postępowaniu zakończonym w I instancji decyzją nr [...] w charakterze strony oraz do skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji. W ocenie organu odwoławczego B. B. nie posiada legitymacji procesowej w rozumieniu art. 28 k.p.a. niezbędnej do skutecznego wniesienia odwołania, bowiem nie można przypisać jej indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawda materialnego. Zgodnie z uchwałą NSA z 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Dlatego też ww. odwołanie od decyzji PINB. nie mogło być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego II instancji. Z tą decyzją nie zgodziła się B. B., wnosząc pismem datowanym na 11 grudnia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze podkreśliła, że pominięto ją, jako stronę postępowania i naruszono jej interes prawny. Skarżąca wyjaśniła, że "zgodnie z przepisami prawa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie - oparty na prawie lub chroniony przez prawo, zgodnie z Prawem Budowlanym jest to inwestor i zarządzający. Istotną sprawą jest interes faktyczny i prawo materialne a nie okoliczności formalne". Wyjaśniła również, że inwestorem w 1956 r. był jej ojciec, L. W., a nie M. [...] Dzielnica [...]. Ruina przedwojennego budynku znajdowała się na terenie ówczesnej fabryki [...] Zakładów [...], w której pracował L. W. i jego trzej koledzy. Ze względu na brak mieszkań w [...] (była całkowicie zrujnowana przez działania wojenne i celowe zrównanie z ziemią przez Niemców w 1944 r.) czterej pracownicy wystąpili do fabryki o pozwolenie na odgruzowanie i odbudowę pozostałej po bombardowaniu ruiny przedwojennej szkoły na lokale mieszkalne". Na tą okoliczność skarżąca przywołała pozwolenie wydane przez dyrekcję WZFO w 1956 r. oraz zdjęcia ukazujące ówczesny stan budynku. Przez cały czas zarządzającymi byli jej rodzice i pozostali lokatorzy, którzy dbali o stan techniczny lokalu i otoczenie, którym też po ich śmierci zarządzała B. B. Formalne przejęcie nieruchomości przez Dzielnicę [...] w zarząd w październiku 2003 r. przez podpisanie umów najmu było i jest faktycznie czysto formalne. ZGN [...] wykonuje jedynie obowiązkowe kontrole instalacji gazowej i wentylacyjnej. Wszelkie inne działania administracji [...] są podejmowane na prośbę skarżącej i wielokrotne ponaglenia i nie mają nic wspólnego z wymienionymi w ww. decyzji PINB obowiązkami właścicielskimi i zarządczymi. To nie Miasto [...] wybudowało budynek, nie Miasto oddawało lokale w najem, nie Miasto je wyposażyło, uzbroiło działkę w media (obowiązują nadal indywidualne umowy zawarte z lokatorami). Niedopuszczalne jest więc obciążanie skarżącej odpowiedzialnością za istniejącą sytuację i posługując się decyzją PINB nie popartą właściwą ekspertyzą, nakazywanie jej opuszczenia lokalu 70 m2, "przeznaczając tzw. lokal kryzysowy - nie istnieje takie pojęcie w prawie - o powierzchni 20 m2 tj. pokoik z aneksem kuchennym - całkowicie bezprawnie o czym dalej. Biegły sądowy w toczącej się sprawie w Sądzie Okręgowym o eksmisję i o odszkodowanie (roszczenie wzajemne) wycenił wartość mojego lokalu na ponad 900 tys. zł a z nakładami na ponad 1 mln. 200 tys. zł - sprawa toczy się od 2015 roku". Zdaniem skarżącej, "nic nie zagraża bezpieczeństwu, żadna ściana nie wykazuje spękań a nawet tynki po 63 latach są prawie w idealnym stanie, nie ma spękania stropów i nie ma odspojenia ściany!!!!. Problemem jest, że "przeszkadzam" sąsiadującej wspólnocie mieszkaniowej z ul. [...], która wystąpiła do PINB. (...) inspektorów z administracji [...], posiadających uprawnienia budowlane i sporządzających protokóły kontroli, nigdy na naszym terenie ani w lokalu nie widziałam i nigdy nie zauważyłam aby były przeprowadzane jakiekolwiek analizy stanu technicznego, estetycznego itp. co potwierdza moje twierdzenie, że przejęcie budynku w zarząd było jedynie formalne". Skarżąca wyjaśniła, że sześćdziesiąt trzy lata (1956 - 2019) jej rodzice i - od 2000 r. – ona, dbali o stan techniczny budynku i o otoczenie jak o własne ponosząc wszelkie koszty, w tym odgruzowanie wewnątrz budynku i otoczenia, odbudowa i budowa ścian działowych i dobudowanie drugich gdzie ściany wewnętrzne stały się zewnętrznymi, ocieplenia, całkowite wyposażenie we wszelkie niezbędne urządzenia: instalacje wod- kan, piece grzewcze do wody i CO (indywidualnie w każdym lokalu) wymieniane co 10- 15 lat, rury, grzejniki, biały montaż, drzwi, okna, nowe tynki, podłogi tzw. szlichta pokryta płytami, pokrywanie dachu papą a po 2002 r. położenie nowego pokrycia z płyt ondulinowych bitumicznych, ocieplenie strychu i ściany północnej nie mówiąc o całorocznym dbaniu o zieleń - liczne nasadzenia, koszeniu trawy, przycinaniu drzew i krzewów, o zamiataniu i o odśnieżaniu przez kolejne 63 lata. Zdaniem skarżącej, pomimo błędnych wyroków sądów powszechnych, bezprawnie rozwiązano z nią umowy najmu z 2003 r. Skarżąca szeroko omówiła, czemu jej zdaniem – pomimo niekorzystnych dla niej wyroków sądów obu instancji – wypowiedzenie umowy najmu było wadliwe. W ocenie skarżącej, "jakkolwiek nie jestem właścicielem nieruchomości i lokalu, to fakt wzbogacenia zasobów lokalowych Miasta o mieszkanie o pow . 70 m2, o dorobek życia moich rodziców i mojego, dbałość i poniesione ogromne nakłady na miejską nieruchomość, daje mi prawo do sprawiedliwego podejścia do całokształtu sprawy i nie podejmowania bezpodstawnych i bezprawnych decyzji, które odbierają mi poczucie bezpieczeństwa, sprawiedliwości społecznej i prawo do spokojnej starości". W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga nie była zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że kwestie cywilnoprawne (skuteczność dokonanego wypowiedzenia skarżącej najmu) nie podlegają kognicji organów administracji publicznej, ani sądu administracyjnego. Tym niemniej – wbrew stanowisku skarżącej – brak wiążącego stosunku najmu lokalu w przedmiotowym budynku potwierdzony został prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w postępowaniu o ustalenie takiego stosunku (apelacja skarżącej została bowiem oddalone). Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu administracji publicznej służy wyłącznie stronie postępowania, a nie osobie, która wprawdzie za stronę się uważa, ale nią nie jest. W związku z tym, że skarżąca nie byłą stroną postępowania przed PINB (w przedmiocie wyłączenie z użytkowania budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] oraz zarządzenia w oznaczony sposób zabezpieczenia, zakończonego decyzją PINB, której nadano na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności (ze względu na występujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia), a decyzja organu I instancji nie była do niej skierowana, to prawidłowo [...] WINB stwierdził, że "odwołanie" skarżącej od decyzji PINB z [...] sierpnia 2019 r. nie pochodziło od strony. Konsekwencją tego było umorzenie postępowania, jako podmiotowo bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt. 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy, zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., należycie uzasadnił swoją decyzję, zarówno faktycznie, jak i prawnie. Subiektywne przekonanie skarżącej, wyrażone w skardze, że wskazywane okoliczności odbudowy budynku, wieloletniego dbania o jego stan i stan otoczenia, ponoszenie nakładów przez jej rodziców i nią samą przemawiają za istnieniem po jej stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. świadczy o tym, że skarżąca utożsamia interes faktyczny z prawnym. Różnicę zaś między tymi pojęciami prawidłowo wyjaśnił [...] WINB w uzasadnieniu swej decyzji. Skarżąca nie jest właścicielem lokalu (co sama przyznaje). Lokal w przedmiotowym budynku użytkuje bez żadnej podstawy prawnej, co wynika z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2011 r. w sprawie o sygn. akt [...]. To zaś, że może być uznana za samoistnego posiadacza w złej wierze nie powoduje powstania po jej stronie jakiegokolwiek interesu prawnego; posiadanie bowiem nie jest stanem prawnym, ale stanem faktycznym. Nie jest dopuszczalne prawnie rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania; ustalenie przez organ, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony, zobowiązuje taki organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1779/19, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że w wypadku stwierdzenia przez organ bezprzedmiotowości (podmiotowej lub przedmiotowej) postępowania – w tym odwoławczego - umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu, a tym bardziej nie jest pozostawione do uznania organu - organ ten jest wówczas zobowiązany do umorzenia postępowania (podobnie np. wyrok WSA w Warszawie z 2 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2771/19, CBOSA). Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny – w sposób mający odpowiednie zastosowanie również w wypadku umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem (wyrok z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2526/18, CBOSA). Organ odwoławczy więc, gdy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wydaje decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. umarzając postępowanie odwoławcze (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2968/17, CBOSA). Ponadto, wyjaśnić należy, że wykazanie interesu prawnego jest obowiązkiem strony, a nie organu. Osoba wnosząca odwołanie, która nie otrzymała decyzji i nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, powinna w takim piśmie procesowym wykazać przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. – a więc wyjaśnić, w jaki sposób zaskarżona decyzja wpływa na przysługujące jej prawo (co do zasady materialne). Jeżeli jednak taka osoba powołuje się wyłącznie (tak, jak czyniła to skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i skardze do tut. Sądu) na okoliczności faktyczne (remonty, dbanie o nieruchomość, nakłady itp.), to nie wykazuje interesu prawnego. W sprawie niniejszej – co zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – organ odwoławczy dokonał we własnym zakresie analizy akt sprawy, aby niezależnie od obowiązków skarżącej ustalić, czy może ona być uznana za legitymowaną do złożenia odwołania. Tym samym, organ wykazał dbałość o wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności i działał z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7, 8 § 1 i 12 § 1 k.p.a. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.