IV SA/Po 855/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rennert Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego w Szamotułach na uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/131/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Chojno-Błota z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/145/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Samołęż z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/146/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Stare Miasto z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/147/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Stróżki z dnia 28 maja 2008 r. nr XIX/149/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Wierzchocin I. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części: - § 8 pkt 1 w części, w jakiej wskazuje, że do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej; - § 26 pkt 2 w zakresie słów "w głosowaniu tajnym". II. w pozostałej części skargi oddala. UZASADNIENIE Rada Miasta i Gminy Wronki - działając na podstawie art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – dalej w skrócie: "u.s.g.") – w dniu 28 maja 2008 r. podjęła uchwały: - nr XIX/131/2008 w przedmiocie statutu sołectwa Chojno-Błota, - nr XIX/145/2008 w przedmiocie statutu sołectwa Samołęż, - nr XIX/146/2008 w przedmiocie statutu sołectwa Stare Miasto, - nr XIX/147/2008 w przedmiocie statutu sołectwa Stróżki, - nr XIX/149/2008 w przedmiocie statutu sołectwa Wierzchocin (dalej w skrócie: "uchwały" lub "statuty"). Pismami z 22 kwietnia 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Szamotułach (dalej jako: "prokurator" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargi na powyższe uchwały, żądając stwierdzenia ich nieważności w zakresie § 8 pkt 1 i § 26 pkt 1 i 2. Uchwałom tym zarzucił naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez: 1. nadanie w § 8 pkt 1 statutów organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, 2. nadanie w § 26 statutów organowi uchwałodawczemu jakim jest Zebranie Wiejskie kompetencji do odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. W uzasadnieniu skargi prokurator stwierdził, że niedopuszczalne jest przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych względem innych organów sołectwa. Rada Miasta i Gminy Wronki, reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedziach na skargi wniosła o oddalenie skarg, nie zgadzając się z podniesionymi w nich zarzutami. W uzasadnieniach odpowiedzi organ stwierdził, że ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności rady gminy, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) Sołtysa i członków Rady Sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (sołectw). Zdaniem organu, nie można przyjmować, że skoro przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. reguluje tryb wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to ma on także zastosowanie do odwołania tych osób. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie Sołtysa lub Rady Sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Ponadto Rada Miejska wskazała, że przyjęcie zaskarżonych uchwał było poprzedzone przeprowadzeniem konsultacji z mieszkańcami na dowód czego przedłożyła: - uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki o przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Gminy Wronki w sprawie projektów statutów Sołectw oraz określenia zasad i trybu korzystania ze świetlic wiejskich; - zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Wronki w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami Gminy Wronki; - uchwały Rady Miasta i Gminy Wronki w sprawie podania do wiadomości publicznej wyników konsultacji dotyczących projektów statutów Sołectw oraz zakresu ich wykorzystania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi w części zasługują na uwzględnienie. W toku przeprowadzonej sądowej kontroli zaskarżonych uchwał, na podstawie kryterium ich zgodności z prawem i w kontekście zarzutów sformułowanych w skargach, Sąd badał, czy zasadne okazały się zarzuty Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Szamotułach wobec podjętych przez Radę Miasta i Gminy Wronki uchwał z dnia 28 maja 2008 r.: nr XIX/131/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Chojno-Błota, nr XIX/145/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Samołęż, nr XIX/146/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Stare Miasto, nr XIX/147/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Stróżki, nr XIX/149/2008 w przedmiocie statutu Sołectwa Wierzchocin. Z wniosków i zarzutów skarg oraz ich uzasadnień wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte tylko części uchwał, tj.: § 8 pkt 1 oraz § 26 pkt 1 i 2 statutów. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie uchwały zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należą natomiast zaskarżone w rozpoznawanej sprawie uchwały. Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skargach, za zasadne należy uznać zarzuty dotyczące niezgodności z prawem § 8 pkt 1 statutów. W myśl tego przepisu, do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Soleckiej oraz ich odwołanie. W kontekście powyższych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zebranie wiejskie w statucie może występować w różnej roli: po pierwsze, jako organ uchwałodawczy (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), po drugie, jako ogół mieszkańców uprawnionych do głosowania, przy wyborze organów jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym trzeba odróżnić - w kontekście tej drugiej roli - zapisy statutów, które wskazują, że jakieś rozstrzygnięcie ma miejsce: "na zebraniu wiejskim", czy "podczas zebrania wiejskiego" (por. wyroki WSA w Olsztynie z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16 i sygn. akt II SA/Ol 1446/16 – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli z określonych - poddanych kontroli sądu - zapisów statutu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele Polsce, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, to pozostaje to w zgodzie z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie stanowi wówczas jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów, a nie organ, któremu nadaje się kompetencje do wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej (por. wyroki WSA w Kielcach z: 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19). W ocenie Sądu, w zaskarżonych przepisach § 8 statutów, Zebranie Wiejskie należy odczytać, jako organ uchwałodawczy. O rozumieniu treści § 8 statutów jednoznacznie przesądza usytuowanie tego przepisu w Rozdziale II statutów zatytułowanym "Organizacja i zakres działania", w którym zostały precyzyjnie określone zadania i kompetencje realizowane przez organy sołectwa – Zebranie Wiejskie i Sołtysa. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym w u.s.g. brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego - do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Natomiast przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g,, poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, wyroki WSA w Kielcach z: 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, 5 grudnia 2019 r., sygn. akt 11 SA/Ke 652/19, wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09). W związku z powyższym Sąd stwierdza, że § 8 pkt 1 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Jednocześnie Sąd stwierdza, że § 8 pkt 1 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej są zgodne z prawem, albowiem przyznanie przez Radę Miasta i Gminy Wronki Zebraniu Wiejskiemu tej kompetencji nie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Odnośnie tych zarzutów Sąd wskazuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z kolei z przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. Stosownie zaś z art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, ze organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1528/17). Wychodząc z powyższych założeń należy zatem stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej. Podsumowując, skoro żadne przepisy rangi ustawowej nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa i rady soleckiej, to nie stanowi naruszenia prawa treść § 8 pkt 1 statutów, zgodnie z którymi odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej stanowi wyłączną kompetencję Zebrania Wiejskiego. Zdaniem Sądu, Rada Miasta i Gminy Wronki miała kompetencję do określenia w jakim trybie i formie może nastąpić odwołanie Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Tym samym za chybione należy uznać zarzuty niezgodności z prawem § 8 pkt 1 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty niezgodności z prawem § 26 pkt 1 statutów. Zgodnie z tym przepisem, Sołtys i członkowie Rady Sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Wiejskim i mogą być przez zebranie odwołani przed upływem kadencji, jeśli nie wykonują swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania Wiejskiego lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska. Z kolei zgodnie z pkt 2 § 26 statutów, odwołanie z zajmowanych funkcji winno być podjęte po wysłuchaniu zainteresowanych, w głosowaniu tajnym. W ocenie Sądu, skoro w § 8 pkt 1 statutów lokalny prawodawca zapisał, że do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz ich odwołanie, a w § 26 statutów określił sytuacje kiedy Sołtys i Rada Sołecka mogą być odwołani przez Zebranie, to – zdaniem Sądu – nie ulega wątpliwości, że także w tym ostatnim przepisie Zebranie Wiejskie należy rozumieć jako organ uchwałodawczy sołectwa. Mając na względzie poczynione powyżej uwagi dotyczące § 8 pkt 1 statutów, Sąd stwierdza, że zarzuty naruszenia § 26 pkt 1 i 2 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji Zebrania Wiejskiego do odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej są chybione, albowiem przyznanie przez Radę Miasta i Gminy Wronki Zebraniu Wiejskiemu tej kompetencji (co już wyżej wskazano) nie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Jednocześnie jednak Sąd zaznacza, że Rada Miasta i Gminy Wronki wadliwie uregulowała w § 26 pkt 2 zaskarżonych uchwał możliwości odwołania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej w trybie tajnym. W tym kontekście należy zaakcentować, że zasada jawności stanowi jeden z elementów gwarancji demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Uszczegółowienie powyższej zasady stanowią przepisy u.s.g. I tak, w myśl art. 11b ust. 1 u.s.g. działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy (art. 11b ust. 2 u.s.g.). Stosownie natomiast do treści art. 14 u.s.g. uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Wprowadzenie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym, wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady - prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko na mocy ustawy. Jako przykład wskazać należy art. 19 ust. 1 i 4 u.s.g., w którym jako wyjątek od zasady jawnego głosowania, ustawodawca przyzwolił na wybór oraz odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy w głosowaniu tajnym. W odniesieniu do sołectwa taki wyjątek od zasady jawności został wprowadzony w art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, iż sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą zatem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd, w ocenie Sądu, nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, bowiem uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 1416/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 232/16). W związku z powyższym należy stwierdzić nieważność § 26 pkt 2 statutów w zakresie możliwości przeprowadzenia głosowania nad odwołaniem Sołtysa i członków Rady Sołeckiej w trybie tajnym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w części dotyczących: § 8 pkt 1 w części, w jakiej wskazują, że do wyłącznej kompetencji Zebrania Wiejskiego należy wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz § 26 pkt 2 w zakresie słów "w głosowaniu tajnym". W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargi oddalił.