I OW 136/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Chełmie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku G. D., J. M. i J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...] w sprawie przejęcia nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsi W. w zamian za świadczenie emerytalne postanawia: odrzucić wniosek. UZASADNIENIE Pismem z dnia 25 sierpnia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Chełmie poprzez wskazanie jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku G. D., J. M. i J. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w U. z dnia [...] lutego 1986 r. nr [...] dotyczącej przejęcia nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. 10, 51 ha położonego we wsi W. w zamian za świadczenie emerytalne. W uzasadnieniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu ww. wniosku o stwierdzenie nieważności, decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. nr Rep. [...] stwierdziło, że zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wydaną decyzję SKO w Chełmie utrzymało następnie decyzją własną wydaną w dniu [...] lipca 2001 r. nr Rep. [...]. Minister podał również, że decyzja SKO w Chełmie stała się przedmiotem skargi G. D. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1432/01, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. Minister podkreślił, że jak wynika z uzasadnienia przywołanego wyroku, NSA nie kwestionował właściwości organu rozpatrującego sprawę, a powodem uchylenia decyzji było wadliwość postępowania polegająca na braku należytego wyjaśnienia, czy w stosunku do wszystkich konkretnych działek (części gospodarstwa rolnego), których dotyczyła decyzja z dnia [...] lutego 1986 r. nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Przedstawiając dalszy przebieg postępowania Minister stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr Rep. [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Gminy w U. nr [...] z dnia [...] lutego 1986 r., a następnie decyzję tę utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr Rep. [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. D., a Sąd ten wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 903/04, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji SKO w Chełmie z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr Rep. [...]. Sąd wyjaśnił, iż wyrokiem z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1432/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyłącznie decyzję SKO w Chełmie z dnia [...] lipca 2001 r., a pozostawił w obrocie prawnym nieostateczną decyzję ww. Kolegium z dnia [...] czerwca 2001 r. Tym samym, zdaniem WSA w Lublinie, SKO w Chełmie z naruszeniem przepisów o instancyjności wydało kolejną decyzję pierwszoinstancyjną, od której przeprowadziło tryb odwoławczy. Minister zaznaczył nadto, że WSA w Lublinie zwrócił także uwagę, że organ rozstrzygający sprawę związany był oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 19 lutego 2003 r. Dalej Minister podkreślił, iż pomimo tego rodzaju stwierdzenia Sądu, SKO w Chełmie uznało się za niewłaściwe i postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. przekazało Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organowi właściwemu w sprawie wymieniony na wstępie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w U. z dnia [...] lutego 1986 r. Minister nie zgodził się z uzasadnieniem tego postanowienia, wedle treści którego właściwość Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika z przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy a organami administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) oraz przepisu 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) i art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280). Wskazując na niezasadność stanowiska SKO w Chełmie Minister podniósł, iż podstawowe, rozstrzygające znaczenie w zaistniałym sporze ma wyrok NSA z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1432/01, a dodatkowo wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 903/04. W ocenie Ministra, gdy w prawomocnym wyroku zapadłym w konkretnej sprawie rozpoznający ją sąd administracyjny nie zakwestionuje właściwości organów administracji, to w sposób dorozumiany organy te pozostają właściwe w sprawie, a o trafności takiego stanowiska świadczy utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o odrzucenie wniosku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. jako wniesionego po terminie, a - w przypadku jego nieuwzględnienia – o wskazanie jako właściwego w sprawie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wnosząc o odrzucenie wniosku SKO wskazało, że postanowienie z dnia [...] września 2005 r. nr rep. [...], którym przekazano wniosek G. D., J. M. i J. D. zostało doręczone Ministrowi w dniu 19 września 2005 r., natomiast wniosek Ministra o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego datowany jest na 25 sierpnia 2009 r., a tym samym został wniesiony po 4 latach – po terminie przewidzianym na wniesienie skargi, który w oparciu o art. 64 § 3 P.p.s.a. stosuje się również do wniosku wszczynającego postępowanie przez Sądem. Uzasadniając z kolei wniosek w części dotyczącej wskazania jako organu właściwego Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi SKO powtórzyło argumenty przedstawione w postanowieniu z dnia [...] września 2005 r. SKO stwierdziło, że art. 5 pkt 19 przywołanej ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej, która weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazano do właściwości administracji rządowej. Art. 5 tej ustawy został następnie skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast ustawa z 14 grudnia 1982 r. straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Art. 58 ust. 2 tej ostatniej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników stanowił, że przejęcie nieruchomości na rzecz państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). To zaś zdaniem Kolegium oznacza, że skoro sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego przez państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. pozostawały we właściwości rzeczowej Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Przed rozważeniem, czy wskazane organy są właściwe w sprawie, w pierwszej kolejności należy jednak ocenić dopuszczalność przedmiotowego wniosku. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest bowiem możliwe tylko wtedy, gdy wniosek ten jest dopuszczalny. Dopuszczalność ta jest oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 25/05, ONSAiWSA 2006/1/5). Badając dopuszczalność złożonego wniosku, należy przede wszystkim przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1432/01 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia [...] lipca 2001 r. nr Rep. [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 903/04 stwierdził nieważność decyzji SKO w Chełmie z dnia [...] października 2004 r. nr rep. [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu tych wyroków zarówno NSA, jak i WSA w Lublinie nie odniosły się wyraźnie do kwestii, czy kontrolowane przez te Sądy decyzje zostały wydane przez organ właściwy w sprawie. Skoro jednak w pierwszym przypadku NSA uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia SKO w Chełmie, a nie stwierdził ich nieważności, a w drugim przypadku WSA w Lublinie wprawdzie stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji, ale nie z przyczyny niewłaściwości rzeczowej lub miejscowej organu, lecz z uwagi na naruszenia reguł instancyjności wynikających z art. 127 § 1 k.p.a., to trzeba przyjąć, że Sądy milcząco zaaprobowały właściwość Kolegium w omawianej sprawie. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym wyroku WSA w Olsztynie wiążą w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, zgodnie z art.153 P.p.s.a. Orzeczeniem tym związane są także inne sądy i organy państwowe, w tym także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stosownie bowiem do art.170 P.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Taka sama zaś zasada obowiązywała również na gruncie, obowiązującej do dnia 1 stycznia 2004 r., ustawy z dnia 11 maja 1995 r. (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) o Naczelnym Sądzie Administracyjnym bowiem art. 30 tej ustawy stanowił, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Prawomocne orzeczenie oznacza, że nikt nie może negować faktu istnienia takiego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie treść omawianych wyroków NSA i WSA w Lublinie jest związana z niezakwestionowaniem przez te Sądy, a zatem w istocie uznaniem właściwości SKO w Chełmie do rozpoznania sprawy. Nie można więc treści przedmiotowego wyroku "oderwać" od dokonanej przez te Sądy oceny prawnej właściwości organu. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie i Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi muszą brać pod uwagę zarówno fakt istnienia jak i treść prawomocnych orzeczeń. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest wystąpienie przez Ministra do NSA ze sporem kompetencyjnym, ponieważ kwestia właściwości SKO w Chełmie została rozstrzygnięta powołanym wyrokiem NSA i WSA w Lublinie. Z tych względów uznając wniosek za niedopuszczalny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na mocy art. 58 § 1 pkt. 6 zw. z art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.