II SA/Rz 726/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi A. H. na uchwałę Rady Gminy Hyżne z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr XVIII/140/20 w przedmiocie określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - skargę oddala - UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr XVIII/140/20 Rada Gminy Hyżne określiła zasady usytuowania na terenie Gminy Hyżne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713) – dalej: "u.s.g." oraz art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2277 z późn. zm.) – dalej: "u.w.t.". Stosownie do § 1 ust. 2 uchwały, punkty sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 140 od szkół, przedszkoli, domów pomocy społecznej, kościołów, czynnych kaplic i cmentarzy oraz ośrodków zdrowia. W myśl zaś § 3 uchwały, traci moc uchwała Rady Gminy Hyżne z dnia 25 maja 2018 r. nr XL/283/18, podjęta w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy Hyżne miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. H. wniosła o uchylenie w całości uchwały rady Gminy Hyżne z dnia 3 kwietnia 2020 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęcia "wbrew zasadom słuszności społecznej" i przy "braku prawnych i ekonomicznych podstaw do jej wydania". Skarżąca podniosła, że uchwałą godzi w jej interes prawny, gdyż pozbawia ją przyznanego wcześniej prawa do prowadzenia działalności gospodarczej – sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w oddalonym o 77 m od szkoły podstawowej lokalu gastronomicznym. Poprzednio obowiązująca uchwała określała minimalną odległość tego rodzaju punktu gastronomicznego od szkoły na 70 m, a skarżąca działając w zaufaniu do władz samorządowych podjął się remontu lokalu i jego urządzenia. Obecnie zaś, w związku z zaskarżoną uchwałą, Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Hyżnem negatywnie zaopiniowała jej wniosku o zgodę na sprzedaż z możliwością spożycia w miejscu zakupu piwa, wina i wódki. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Hyżne wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że kwestia usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych została pozostawione uznaniu gminy. Zaskarżona uchwałą został podjęta na podstawie i w granicach prawa, a nadto realizuje cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych, wobec czego określając zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu mogą brać pod uwagę różne aspekty mające na celu spełnienie przesłanek zapobiegających alkoholizmowi na terenie gminy. Brak jest przy tym podstaw do podzielenia zarzutów skarżącej o pozbawieniu skarżącej prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż rada gminy nie jest organem właściwym w sprawie wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art 50 § 1 P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W przypadku aktów prawa miejscowego, dodatkową przesłankę do skutecznego wniesienia i rozpoznania skargi określa art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z ww. regulacją, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wymaga podkreślenia, że interes prawny skarżącego musi być interesem o charakterze osobistym czyli własnym, zindywidualizowanym i skonkretyzowanym. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skarżąca legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Hyżne z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr XVIII/140/20. Skarżąca, co potwierdza sam organ w odpowiedzi na skargę, posiada, a co najmniej posiadała zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy Hyżne i jak wynika ze skargi – z udzielonego jej zezwolenia korzystała w tym sensie, że prowadziła działalność gospodarczą obejmującą m.in. sprzedaż napojów alkoholowych. Z uwagi na określone w zaskarżonej uchwale minimalne odległości punktów sprzedaży i konsumpcji alkoholu od określonych w niej obiektów, obejmujące lokal prowadzony przez skarżącą, skarżąca posiada zatem interes prawy uprawniający ją do skutecznego wniesienia skargi na sporną uchwałę. Sąd nie stwierdził jednak, aby zaskarżona uchwała naruszała obowiązujące przepisy prawa, wobec czego skarga A. H. podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 12 ust. 3 u.w.t., rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała pojęcia a podstawie przytoczonej regulacji stanowi akt prawa miejscowego (art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g.). Z redakcji przepisu wynika, że uchwalenie tej uchwały jest obligatoryjne. Treść uchwały podjętej w przedmiocie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jest determinowana przez preambułę i normy kierunkowe u.w.t., a ponadto przez wymóg podnoszący, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uwzględnia postanowienia gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wymaga podkreślenia, że zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie, nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa (zob. wyroki WSA w Białymstoku z 21 sierpnia 2019 r. I SA/Bk 306/19 oraz WSA w Lublinie z 19 czerwca 2012 r. III SA/Lu 245/12; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, że u.w.t. określa cele, które jednostka samorządu terytorialnego stanowiąc akt prawa miejscowego jest zobowiązana uwzględniać. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest między innymi ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom. Są one bowiem dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że określenie w zaskarżonej uchwale minimalnej odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży mogą być usytuowane na 140 m od szkół, przedszkoli, domów pomocy społecznej, kościołów, czynnych kaplic i cmentarzy oraz ośrodków zdrowia, stanowi realizację celów u.w.t. i nie ogranicza swobody działalności gospodarczej podmiotów. Po pierwsze, zaskarżoną uchwałą określono jedną minimalną odległość punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży od wyszczególnionych w uchwale obiektów lub miejsc. Uchwała nie różnicuje zatem odległości od różnego rodzaju miejsc i tym samym nie narusza zasady równości podmiotów wobec prawa. Określenie minimalnej odległości na 140 m nie jest także przyjęciem takiej wartości, która de facto wyklucza możliwość prowadzenia lokalu, w którym sprzedaje się i spożywa alkohol na terenie Gminy Hyżne. W ocenie Sądu nie jest to odległość zarówno za mała, aby uznać, ze Rada Gminy nie wypełniła ciążącego na niej z mocy u.w.t. obowiązku ograniczania dostępności alkoholu, ani również za duża, aby przyjąć, że w istocie uniemożliwia prowadzenie takich punktów na terenie gminy. Po drugie, podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone uzyskaniem opinii jednostek pomocniczych Gminy. Stosownie do art. 12 ust. 5 u.w.t., rada gminy przed podjęciem uchwał, o których mowa w ust. 1-4, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. W ramach procedowania w sprawie uchwalenia omawianych aktów prawa miejscowego ustawodawca przewidział współdziałanie lokalnego organu prawotwórczego z wymienionymi podmiotami prawa. Zasięgnięcie tych opinii stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. W przeciwieństwie do uzgodnienia opinia nie wiąże organu decyzyjnego (prawotwórczego). Organ prawotwórczy ma prawo i obowiązek do samodzielnej oceny przedłożonej opinii i może w związku z tym uznać, że opinia go nie wiąże w zakresie, w jakim opinia ta wychodzi poza ramy prawa lub jest z nim sprzeczna (I. Niżnik-Dobosz [w:] M. Koszowski, I. Niżnik-Dobosz, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Warszawa 2020, art. 12.). Zasięgnięcie tych opinii jest zatem obligatoryjne i ma znaczenie dla oceny zgodności z prawem podjętej uchwały. W realiach opisywanej sprawy Rada Gminy Hyżne uzyskała pozytywne opinie Komisji ds. społeczno – gospodarczych (protokół z posiedzenia z 11 lutego 2020 r.), Zebrania Wiejskiego Wsi Hyżne (uchwała z 16 lutego 2020 r.), Zebrania Wiejskiego Wsi Brzezówka (uchwała z 16 lutego 2020 r.), Zebrania Wiejskiego Wsi Wólka Hyżneńska (uchwała z 22 lutego 2020 r.), Zebrania Wiejskiego Sołectwa Nieborów (uchwałą z 23 lutego 2020 r.), Zebrania Wiejskiego Wsi Szklary (uchwała z 23 lutego 2020 r.), Zebrania Wiejskiego Wsi Dylągówka (uchwała z 1 marca 2020 r.) oraz Zebrania Wiejskiego Wsi Grzegorzówka (uchwała z 15 marca 2020 r.). Organ stanowiący Gminy Hyżne spełnił zatem wymogi formalne do podjęcia uchwały w oparciu o art. 12 ust 3 u.w.t. Po trzecie, zaskarżona uchwała nie pozbawia skarżącej prawa do wykonywania działalności gospodarczej, gdyż jak sama wskazała, jej lokal jest oddalony od szkoły podstawowej o 77 m. Tymczasem w zaskarżonej uchwale minimalną odległość punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży określono na 70 m (§ 1 ust. 1 uchwały), natomiast odległość 140 m przewidziano dla punktów sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży ( § 1 ust.. 2 uchwały). Tym samym skarżąca nadal może, w przypadku uzyskania stosownych zezwoleń, prowadzić działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą napojów alkoholowych w lokalu. Dla oceny legalności zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia okoliczność poniesienia kosztów związanych z remontem lokalu i dostosowaniem go do możliwości spożycia napojów alkoholowych. Jest to oczywiście w sensie faktycznym niedogodność dla skarżącej, niemniej nie stanowi ona okoliczności prawnej prowadzącej do wzruszenia podjętej uchwały. Ewentualne odszkodowanie z tego tytułu może być przedmiotem odrębnego postępowania przed sądem powszechnym. Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.