II SA/Ke 497/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 27 lipca 2022 r., znak: SKO.PS-80/2533/1185/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE II SA/Ke 497/22 Uzasadnienie Decyzją z dnia 27 lipca 2022 r., znak: SKO.PS-80/2533/1185/2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania T. K., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Łagów decyzję z dnia 25 lutego 2022 r., znak: 000081/SP/02/2022, o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki na niepełnosprawnym mężem E. K . W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. E. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Wnioskodawczyni nie pracuje i opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Organ I instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia uznając, że zgodnie z treścią orzeczenia, niepełnosprawność E. K. nie powstała przed 18 lub 25 rokiem życia, przez co nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), dalej jako "uśr". Zdaniem Kolegium, powyższe stanowisko w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 oraz ugruntowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest nieuzasadnione. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy więc dokonywać z pominięciem tego kryterium. Pomimo tej okoliczności, w ocenie Kolegium zaistniała przesłanka negatywna przyznania wnioskowanego świadczenia, na którą również wskazał organ I instancji, a która wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wnioskodawczyni ma bowiem ustalone prawo do renty z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. strona powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, oświadczyła, że nie zawiesi prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium wyjaśniło, że powyższy wyrok Trybunału nie odnosi się do ustalania wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji zbiegu z prawem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Trybunał uznał za niekonstytucyjne wyłącznie całkowite pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, bez rozwiązania zagadnienia kolizji świadczeń. Zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi jest umożliwienie stronie wyboru świadczenia w sytuacji, gdy osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium wskazało, że organ I instancji w zawiadomieniu z dnia 3 lutego 2022 r. umożliwił wnioskodawczyni złożenie dodatkowych wyjaśnień w sprawie, m.in. dotyczących dokonania wyboru jednego spośród dwóch świadczeń (pielęgnacyjnego lub rentowego). Wprawdzie nie zawarł precyzyjnej informacji w tym zakresie, ale wnioskodawczyni reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika. W konsekwencji, w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka uniemożliwiająca stronie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Wnioskodawczyni nie zawiesiła prawa do renty, a z jej oświadczenia wynika, że do takiego zawieszenia nie dąży. W skardze do tut. Sądu T. K. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy pozbawia skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, i przyjęcie, że na podstawie ww. przepisu istnieją podstawy do warunkowania przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od uprzedniego zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktualnie obowiązujących przepisach brak jest regulacji odnoszącej się do osób spełniających przesłanki otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uzależniającej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji z renty. W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr musi być odczytywana w ten sposób, że zawarte w niej wyłączenie przysługiwania świadczenia pielęgnacyjnego osobom posiadającym ustalone prawo do wskazanych w tym przepisie świadczeń nie obejmuje sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W konsekwencji, osoby takie mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach ogólnych, tj. po spełnieniu wymogów z art. 17 ust. 1 lub 1a uśr i w wysokości wynikającej z brzmienia art. 17 ust. 4 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyraziło zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1b uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Podzielić w tym miejscu należy ocenę Kolegium, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, bez znaczenia pozostaje wiek, w którym powstała niepełnosprawność męża skarżącej, a istotne jest to, że występuje ona w stopniu znacznym. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 lit. a uśr, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność pobierania przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którego to prawa strona nie chce zawiesić powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17 (OTK-A 2019/36). W przywołanym wyroku Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (pkt I). Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (pkt II). W uzasadnieniu Trybunał zwrócił uwagę, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter kompensacyjny względem osób zdolnych do pracy, rezygnujących z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenie ma częściowo rekompensować utracony zarobek. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych. Analizując w aspekcie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr zasadność różnicowania sytuacji osób zdolnych do pracy oraz osób pobierających rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, które sprawują opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny Trybunał zauważył, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może podejmować zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ("uerfus"). Trybunał stwierdził więc, że sytuacja faktyczna oraz prawna opiekunów mających ustalone prawo do renty, lecz rezygnujących z dalszego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym chociażby przytoczony wyżej mechanizm ograniczenia czy wyłączenia możliwości pobierania świadczenia, wskazuje na podobieństwo ich sytuacji do sytuacji opiekunów, którzy są zdrowi i nie mają tym samym prawa do renty, lecz również rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Oceniając skutki ww. orzeczenia Trybunału, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. I OSK 1345/21; z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 1716/21. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w tych orzeczeniach pogląd, zgodnie z którym stwierdzenie częściowej niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr cyt. wyrokiem Trybunału wykreowało z dniem 9 stycznia 2020 r. nowy stan prawny również w odniesieniu do osób, które są uprawnione do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w którym zaistniała konieczność odnalezienia istniejących w systemie prawa instrumentów prawnych pozwalających w praktyce stosowania prawa urzeczywistnić ww. wyrok Trybunału. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 uśr wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym, przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do dokonania wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. uerfus. Przepis art. 95 ust. 1 uerfus stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie ugruntowany pozostaje pogląd, że osoba która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (por: wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2800/20). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższej renty swój wybór winna zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do renty na podstawie art. 103 ust. 3 uerfus. Renta jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rencisty wynikająca z powyższego przepisu, winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do renty, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie zinterpretował normy wynikające z uregulowań zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr w zw. z art. 95 i art. 103 ust. 3 uerfus, w kontekście skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 2/17. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, została przez organ I instancji poinformowana w piśmie z dnia 3 lutego 2022 r., że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane w sytuacji pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. W odpowiedzi skarżąca przedstawiła stanowisko, podtrzymywane na dalszym etapie postępowania i w skardze do Sądu, że pobieranie renty nie stanowi prawnej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ trafnie przyjął, że w niniejszej sprawie nie została wyeliminowana negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a uśr, co skutkowało koniecznością odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.