IV SAB/Wr 41/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi Z. R. na przewlekłość postępowania Prezydenta W. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postępowanie administracyjne w sprawie wszczęte zostało wnioskiem Z.R. (dalej: strona, skarżący) z dnia [...] sierpnia 2019 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego na lokal mieszkaniowy nr [...] położony w W. w budynku przy ul. [..]. W dniu 7 sierpnia 2019 r. Kierownik Działu Wsparcia Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. zwrócił się do Zarządu Zasobu Komunalnego we Wrocławiu o wyjaśnienie wątpliwości dotyczących posiadania przez stronę tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...], a także tego, czy jest ona osobą oczekującą na lokal zamienny lub socjalny. W dniu 21 sierpnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęła odpowiedź Zarządu Zasobu Komunalnego w W. Kierownik Działu Wsparcia Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przez niego co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań w sprawie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia, a także o tym, że może przedłożyć dodatkowe dowody – celem wykazania, iż spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. W dniu 26 sierpnia 2019 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynęło podanie strony z dnia 26 sierpnia 2019 r., zawierające wniosek o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w jego miejscu zamieszkania, a także ponaglenie. Strona wywodziła, że brak przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz odmowa wyznaczenia jego terminu stanowi o rażącej przewlekłości ze strony organu. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. adresowanym do strony Kierownik Działu Wsparcia Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. ustosunkował się do kwestii poruszonych w podaniu strony z dnia 26 sierpnia 2019 r. Zawiadomieniem z dnia 6 września 2019 r. poinformowano stronę , że postępowanie administracyjne w sprawie nie zostanie zakończone w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia złożenia wniosku z uwagi na konieczność zapoznania się i wypowiedzenia przez stronę ze zgromadzonym materiałem dowodowym i jednocześnie ustalono termin załatwienia sprawy na 7 października 2019 r. W dniu 9 września 2019 r. strona została przesłuchana i wyraziła swoje stanowisko w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta W. , Starszy Administrator Działu Wsparcia Mieszkańców w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. odmówił stronie przyznania dodatku mieszkaniowego. Odbiór powyższej strona potwierdziła w dniu 18 października 2019 r. i w tym samy dniu wniosła odwołanie się od powyższej decyzji. W dniu 21 października 2019 r. Dział Wsparcia Mieszkańców Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. przekazał odwołanie strony do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...]. W dniu 13 stycznia 2020r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W., nie wskazując naruszenia konkretnych przepisów, jak również precyzując wniosków skargi .Również w uzasadnieniu skargi w żadnej części nie odniesiono się do przewlekłości prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że wszelkie podejmowane w toku sprawy czynności były uzasadnione z procesowego punktu widzenia i stanowiły konsekwencję działania osoby skarżącej. Według organu podejmowane działania były konieczne i adekwatne do zastanych okoliczności faktycznych sprawy. W okresie od wniesienia podania do wydania decyzji przez organ zweryfikował tytuł prawny skarżącego do zajmowanego przez niego lokalu, poinformował go o niespełnianiu ustawowych przesłanek do otrzymania zawnioskowanego świadczenia, ustosunkował się do podania strony, a także zagwarantował stronie możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed jej zakończeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz.2325 . - dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przy czym Sąd administracyjny pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy , nie będąc związany wyartykułowanymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami , co wprost wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z przedmiotem skargi wskazać należy ,że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" . W tym zakresie należy ponadto sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i przepisów dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Z punktu widzenia zarzucanej przewlekłości postepowania ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba ogólną zasadę postępowania administracyjnego , sformułowaną art. 12 k.p.a. , wedle której organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W ugruntowanym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie , a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W związku z tym , o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Wymaga też zaakcentowania, że przy ocenie zwłoki organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej , nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony . W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć należy , że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy ( zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Spajając tę część rozważań stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania. Nie można bowiem zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepis art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wypada też przypomnieć ,że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , o czym stanowi art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co wprost wynika z art. 36 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności badanej sprawy należy stwierdzić, że nie mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania. Materiał aktowy kontrolowanej sprawy potwierdza, że pierwszą czynność w sprawie, polegającą na zwróceniu się do Zarządu Zasobu Komunalnego w W., organ podjął niezwłocznie bowiem już w dniu 7 sierpnia 2019 r. Sąd stwierdził również, że organ poinformował stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 7 października 2019r. , stosownie do wymogu wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. , zgodnie z którym organ jest obowiązany zawiadomić stronę w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania o niemożności załatwienia sprawy w terminie, podać przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin zakończenia postępowania. Organ dochował wyznaczonego terminu i wydał merytoryczną decyzję przed jego upływem , zaś postępowanie w sprawie nie było prowadzone przewlekle, z naruszeniem zasady i terminów określonych w art. 35 i art. 36 k.p.a. Poza wspomnianą wyżej decyzją organ nie podejmował żadnych innych pozornych czynności , które mogłyby przemawiać za przewlekłością postępowania. Takich okoliczności zresztą nie wskazuje sam skarżący , a jedynie manifestuje swoje niezadowolenie z treści podjętego w jego sprawie rozstrzygnięcia organu . Oceniając z tego punktu widzenia prezentowane przez skarżącego stanowisko stwierdzić należy ,że sposób załatwienia jego sprawy , zawarty w konkretnym rozstrzygnięciu organu strona może kwestionować w drodze wykorzystania stosownych środków zaskarżenia w toku administracyjnego postępowania, a następnie w ramach kontroli sądowo-administracyjnej . Z powyższych względów nie ma podstaw do uznania, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie w omawianym wyżej zakresie ,albowiem wniosek strony został załatwiony w terminie określonym do jej rozpatrzenia , przy wykorzystaniu prawnej formy działania , przewidzianej procedurą administracyjną .Stwierdzenie powyższego oznacza ,że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobligowany był do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.