III OSK 831/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 455/18 w sprawie ze skargi P.T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.T. (dalej: skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd I instancji umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku) i zasądził koszty postępowania sądowego (pkt 3 wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w wysokości 50.000 zł, będącego odbiorcą odpadów w postaci 22 sztuk zużytych akumulatorów samochodowych przywiezionych nielegalnie ze Szwecji. Organ I instancji ustalił, że zużyte akumulatory samochodowe, które skarżący przywiózł ze Szwecji do Polski, należy klasyfikować pod kodem 16 06 01* (baterie i akumulatory ołowiowe) oraz A 1160 określonym w załączniku IV do rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszenia odpadów (Dz. U. UE L 190 z 12.07.2006 r., s. 1 ze zm. – dalej: rozporządzenie nr 1013/2006). Ponadto organ I instancji stwierdził, że przywóz odpadów do Polski nie został zgłoszony i nie był objęty zezwoleniem właściwych władz w Szwecji i w Polsce. Oznacza to, że zgodnie z art. 2 pkt. 35 lit a) rozporządzenia nr 1013/2006 wypełnia definicję nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Skarżący przekazał akumulatory do zagospodarowania firmie posiadającej zezwolenie na zagospodarowywanie tych odpadów. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z [...] października 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej: k.p.a.) oraz art. 32 ust. 1 i art. 34 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r., poz. 1048 ze zm.). Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, jakim jest - ustanowiona na szczeblu Konstytucji RP - reguła państwa prawnego, z której wywodzi się m.in. zakaz ponownego karania za ten sam czyn. Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne karanie za ten sam czyn. Zasada ta została wprowadzona do porządku prawnego w nowelizacji k.p.a. dokonaną ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Regulacje te nie znajdują bezpośrednio zastosowania w tej sprawie, co wynika z daty wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie można jednak przyjąć, że wobec reguły stosowania wprost zasad konstytucyjnych, związania ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (Konwencja Rzymska), jak i obowiązku uwzględnienia zasad traktatowych Unii Europejskiej (Karta Praw Podstawowych UE), organy administracji oraz sądy administracyjne nie były zobowiązane do uwzględniania powyższej reguły jeszcze przed jej wyrażeniem expressis verbis w konkretnym przepisie ustawy. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że w tej sprawie zastosowana sankcja administracyjna pozostawała w związku z innym czynem niż wskazany w prawomocnym wyroku skazującym z 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II K 339/13, Ds. 488/13). Przewożąc odpad przez granicę skarżący był także odbiorcą danego odpadu. Sankcja administracyjna związana z odbiorem danego odpadu pozostaje w bezpośrednim związku wyłącznie z jego nielegalnym przemieszczeniem przez granicę. Znajduje zastosowanie wyłącznie względem podmiotu, któremu przepisać można winę za nielegalne przemieszczenie odpadów przez granicę (działanie umyślne). W przypadku hipotezy art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie zawarto zastrzeżenia, że określona sankcja dotyczy też działania nieumyślnego. Prowadzi to do wniosku, że norma sankcyjna w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów ma służyć przeciwdziałaniu nielegalnemu przemieszczania odpadów, w sytuacji, gdy działania odbiorcy pozostają w związku z tym zdarzeniem. Z kolei zastosowana w stosunku do skarżącego sankcja karna - skazanie prawomocnym wyrokiem - miała ten sam cel. W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia jest okoliczność, że sankcja karna została powiązana ze zdarzeniem w postaci nielegalnego przewiezienia przez granicę odpadów w określonym dniu, a administracyjna kara pieniężna z podmiotem, na rzecz którego dany odpad został przewieziony przez granicę. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie charakter postępowania administracyjnego i karnego jest tożsamy, chociaż rodzaj samej sankcji jest różny – w postępowaniu karnym pozbawienie wolności, a w postępowaniu administracyjnym jest to administracyjna kara pieniężna. Oznacza to, że zastosowanie sankcji administracyjnej było niedopuszczalne, ponieważ prowadziło do naruszenia zakazu ponownego karania za ten sam czyn. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Polegało to na przyjęciu, że dla określenia popełnienia czynu, o którym stanowi ten przepis ma znaczenie strona podmiotowa zachowania sprawcy (wina) oraz, że przepis ten stosuje się wyłącznie do podmiotu, któremu przypisać można winę za nielegalne przemieszczenie odpadów przez granicę. W ocenie organu, odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i dotyczy odbiorcy odpadu. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Polegało to na uznaniu, że wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wobec skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 183 § 5 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2016 r., poz. 1137 ze zm.) za przywóz tych opadów, narusza wynikający z art. 2 Konstytucji RP zakaz ponownego karania za ten sam czyn. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez uwzględnienie skargi i umorzenie postępowania administracyjnego, pomimo że organy obu instancji prawidłowo orzekły na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto organ wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na odbiorcę odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokonania zgłoszenia, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w wysokości od 50 000 do 500 000 zł. Przepis ten stanowił podstawę prawną decyzji organów obu instancji. Cytowany przepis reguluje jeden z deliktów administracyjnych związany z naruszeniem przepisów ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Naruszenie przepisów dotyczących gospodarki odpadami, powoduje również odpowiedzialność karną na podstawie art. 183 § 1 Kodeksu karnego, zgodnie z którym kto wbrew przepisom składuje, usuwa, przetwarza, zbiera, dokonuje odzysku, unieszkodliwia albo transportuje odpady lub substancje w takich warunkach lub w taki sposób, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi lub zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Natomiast zgodnie z art. 183 § 5 Kodeksu karnego, kto bez wymaganego zgłoszenia lub zezwolenia, albo wbrew jego warunkom przywozi z zagranicy lub wywozi za granicę odpady niebezpieczne, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. Ustalony w tej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Skarżący dokonał przemieszczenia ze Szwecji na terytorium Polski zużytych akumulatorów, zakwalifikowanych przez organy jako odpad, bez dokonania zgłoszenia na podstawie art. 3 ust. 1 lit. b tiret iii) rozporządzenia nr 1013/2006. Prawomocnym wyrokiem z 22 sierpnia 2013 r. skarżący został uznany przez Sąd Rejonowy w Świnoujściu za winnego czynu popełnionego na podstawie art. 183 § 5 Kodeksu karnego. Skarżącemu została wymierzona kara sześciu miesięcy pozbawienia wolności, warunkowo zawieszona na okresu próby lat dwóch. Ponadto orzeczono karę grzywny. W związku z tym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 32 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów i prowadzone w tym przedmiocie postępowanie umorzył. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to jest nieprawidłowe. Administracyjna kara pieniężna z samej swojej istoty różni się od sankcji karnej wymierzanej na podstawie przepisów Kodeksu karnego. Kara wymierzana oskarżonemu za czyn zabroniony penalizowany przez Kodeks karny ma charakter represyjny, stanowi odpłatę za popełniony czyn zabroniony, pełni funkcję sprawiedliwościową i zapobiegawczą, jej celem jest ukaranie sprawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3351/15). Natomiast administracyjna kara pieniężna jest w orzecznictwie definiowana jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2014 r., sygn. akt II OSK 612/13). Odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z prawa administracyjnego. Jest ona środkiem mającym na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Ma też zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3324/18 i z 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 451/11). Z kolei w wyroku z 21 października 2015 r., sygn. akt P 32/12, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się następujące typowe cechy administracyjnych kar pieniężnych: 1) nakłada się je za samo naruszenie obowiązku prawnego określonego w ustawie lub akcie administracyjnym, bez względu na winę sprawcy, 2) kary pieniężne nie są indywidualizowane – przepisy prawa określają ich wysokość proporcjonalnie do wartości dóbr chronionych, przy określeniu rozmiaru ich naruszenia, najczęściej tzw. stawek sztywnych, 3) podmiotami, na które nakłada się karę są nie tylko osoby fizyczne, lecz także jednostki administracyjne, 4) wymierzenie kar następuje w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, 5) sądowa kontrola wymierzenia kar administracyjnych jest sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem legalności. Należy ponadto zauważyć, że norma z art. 183 § 4 Kodeksu karnego przewiduje odpowiedzialność za "przywóz" odpadów na terytorium Polski, natomiast kara administracyjna została nałożona na skarżącego jako na "odbiorcę" odpadu przywiezionego nielegalnie bez dokonania zgłoszenia. Przez "odbiorcę" odpadów należy rozumieć każdą osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną, do której zostały przemieszczone nielegalnie odpady. Jednocześnie domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady, jest odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie (art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Pojęcie odbiorcy odpadów zostało również zdefiniowane w rozporządzeniu nr 1013/2006. Zgodnie z art. 2 pkt 14 rozporządzenia "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Wynika z tego, że odbiorcą odpadów sprowadzonych nielegalnie jest ten podmiot, do którego zostały te odpady przemieszczone, ale to przemieszczenie nastąpiło w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Ponadto prawodawca wprowadził ustawowe domniemanie, że władający powierzchnią ziemi, na której znajdują się nielegalnie przemieszczone odpady jest odbiorcą. Z powyższych rozwiązań wynika, że dla uzyskania statusu odbiorcy odpadów nie ma prawnego znaczenia kto był organizatorem transportu odpadów z jednego państwa do drugiego. Możliwa jest zatem sytuacja, że tym organizatorem transportu odpadów będzie sam odbiorca odpadów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r., sygn. akt II OSK 661/13). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego też nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodność z prawem przeprowadzonego przez organy administracji publicznej postępowania administracyjnego i zakończenie go decyzją nakładającą na skarżącego administracyjną karę pieniężną, w sytuacji, gdy sąd powszechny prowadził postępowanie karne wobec skarżącego i wymierzył karę na podstawie art. 183 § 5 Kodeksu karnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organu, że w tej sprawie nie mogło dojść do naruszenia zasady ne bis in idem, czyli do podwójnego ukarania skarżącego za popełnienie tego samego czynu. Prowadzono bowiem wobec skarżącego dwa odrębne postępowania (karne i administracyjne), a postępowania te miały źródło w różnych zachowaniach ukaranego, tj. przywozie odpadów oraz odbiorze odpadów. Oznacza to, że w postępowaniu karnym i administracyjnym ocenie podlegały różne czyny popełnione przez skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1959/10). Ponadto administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie o charakterze represyjnym. W ramach zarzutów kasacyjnych organ podniósł również naruszenie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów przez przyjęcie, że przepis stosuje się wyłącznie do podmiotu, któremu przypisać można winę za nielegalne przemieszczenie odpadów za granicę. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ustawodawca, regulując nakładanie administracyjnej kary pieniężnej na odbiorcę odpadów nie określa wprost strony podmiotowej tego deliktu. W stanie objętym zakresem regulacji art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy, administracyjna kara pieniężna stosowana jest w razie obiektywnego zaistnienia zdarzenia w postaci odbioru odpadów przywiezionych nielegalnie bez dokumentu zgłoszenia, a wina nie jest przesłanką zaistnienia odpowiedzialności administracyjnej. Podstawą zastosowania tej sankcji administracyjnej jest obiektywne naruszenie normy, a zatem organ inspekcji ochrony środowiska nie miał obowiązku wykazania stronie zawinionego działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2014 r., sygn. akt II OSK 612/13). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ nietrafnie stwierdził naruszenie przez organy art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 2 Konstytucji RP. Brak było bowiem przesłanek do uznania, że wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, wobec skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo z art. 183 § 5 Kodeksu karnego, narusza zakaz ponownego karania za ten sam czyn wynikający z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut podnoszący naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Należy również zaznaczyć, że analogiczny pogląd prawny Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w wyroku z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 457/21. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.