II OSK 988/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 819/07 w sprawie ze skargi Fabryki [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach 2. zasądza od Fabryki [...] na rzecz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 r. – na skutek skargi Fabryki Maszyn [...] S.A. w K. – stwierdził nieważność decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach oraz decyzji ją poprzedzającej Państwowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie choroby zawodowej. Określił ponadto, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił stwierdzenia choroby zawodowej słuchu u E. T. . Decyzję organ wydał w oparciu o postępowanie wyjaśniające i orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...]) i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...]). Od decyzji tej odwołał się E. T. . W złożonym odwołaniu wnioskował o jej unieważnienie powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym stwierdzono, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu spowodowanego hałasem w miejscu pracy ze względu na stopień uszkodzenia słuchu. Domagał się tym samym wydania decyzji stwierdzającej u niego chorobę zawodową słuchu. Następnie, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził u E. T. chorobę zawodową słuchu wymienioną w poz. 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, czyli wykazanie, iż narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. W sprawie E. T. dochodzenie epidemiologiczne wykazało, że pracował on w Fabryce Maszyn [...] S.A. w K. w latach 1961-1999 jako hartownik i hartownik brygadzista, gdzie był eksponowany na działanie hałasu ponad normę higieniczną 82 dB w ciągu zmiany roboczej. Jak wynika z akt sprawy, u E. T. badanego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w S. stwierdzono obustronny niedosłuch odbiorczy z ubytkami słuchu dla UP-32 dB i UL-14 dB, ale nie rozpoznano choroby zawodowej słuchu z uwagi na stopień ubytku słuchu w uchu lewym. Kolejne badanie w Poradni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] lipca 2001 r.), pozwoliło potwierdzić tę diagnozę, czyli obustronne odbiorcze uszkodzenie słuchu z ubytkami słuchu UP-31 dB i UL-26 dB. Nie rozpoznano natomiast u E. T. choroby zawodowej słuchu z uwagi na stopień ubytku słuchu w uchu lewym. Organ odwoławczy, w ramach postępowania odwoławczego wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia uwzględniającego orzecznictwo Sądu Najwyższego w sprawach choroby zawodowej słuchu znane od czerwca w 1998 r. (wyrok SN z dnia 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98). W dniu 22 marca 2007 r. otrzymał odpowiedź z Instytutu, z której wynikało, iż stwierdzany u E. T. niedosłuch odbiorczy obustronny, z lekarskiego punktu widzenia nie spełnia definicji choroby zawodowej narządu słuchu zamieszczonej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach biorąc pod uwagę powyższą dokumentację i utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego (wyrok SN z 4 czerwca 1998 r. sygn. akt III RN 36/98 i wyrok SN z 11 marca 1999 r. sygn. akt III RN 128/98) jak też "upowszechnione" orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przyjął, że skoro E. T. pracował ok. 38 lat w hałasie i rozpoznano u niego odbiorcze obustronne uszkodzenie słuchu typu pohałasowego spełniające prawne kryteria definicji choroby zawodowej słuchu wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych, to należało uznać, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej u niego chorobę zawodową słuchu zgodnie z definicją z poz. 15 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Skargę od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego wniosła Fabryka Maszyn [...] S.A. w K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wywodziła, iż skarżący nie pracował w warunkach przekroczenia normy higienicznej hałasu, powołując się w tej mierze na treść decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 1998 r. NR [...]. Decyzją tą odmówiono, jak argumentował skarżący, stwierdzenia u E. T. choroby zawodowej słuchu z pozycji 15 wykazu chorób zawodowych z rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294). Strona skarżąca zwróciła także uwagę na sprzeczność między treścią zaskarżonej decyzji, a faktami ustalonymi w toku postępowania, w szczególności akcentując, iż ustalenia organu są sprzeczne z orzeczeniami jednostek diagnostycznych. W odpowiedzi na skargą organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 25 września 2007 r. E. T. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lutego 2008 r. wskazał na art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego zgodnie, z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten, jak argumentował Sąd, spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia, z tym jednak zastrzeżeniem, że chodzi o wydanie kolejno po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty. Wspomniana zasada wyraża się w tym, że decyzje obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Przymiot ostateczności decyzji administracyjnych mogą spełniać zarówno decyzje drugiej instancji, wydane w wyniku złożonego odwołania, decyzje pierwszej instancji, od których nie złożono w terminie odwołania bądź, od których z mocy przepisów prawa odwołanie nie przysługuje. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy pociąga zaś za sobą sankcje nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeżeli organ uzna, iż wniosek strony dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną to rozpoznanie takiego wniosku może nastąpić wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego bądź w przypadkach ściśle określonych w przepisach szczególnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w rozpoznawanej sprawie zachodziła przesłanka nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Proste porównanie treści decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] grudnia 2006 r. (Nr [...]) z treścią załączonej do akt sprawy decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Nr [...]) potwierdza, zdaniem Sądu, tożsamość sprawy administracyjnej. W sprawie występują te same podmioty, sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, rozważania dotyczą tego samego stanu prawnego, niezmieniony pozostał również stan faktyczny sprawy. Innymi słowy, w przedmiotowym postępowaniu organy ponownie orzekły w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją administracyjną. Dlatego też uzasadnionym było stwierdzenie nieważności kwestionowanych przed Sądem decyzji. Wyrok ten zaskarżył organ. Złożoną skargę kasacyjną organ oparł na naruszeniu: – prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu § 10 ust.1 w związku z § 8 ust.1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r. Nr 65, poz. 294), polegającą na przyjęciu, że decyzja w sprawie choroby zawodowej może być wydana w zwykłym trybie postępowania dla pracownika tylko raz, w ciągu jego pracy zawodowej w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego dla zdrowia, – przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 16 § 1 poprzez przyjęcie, że wyznacznikami tożsamego przedmiotu rozstrzygnięcia i tożsamego stanu faktycznego w przypadku decyzji o chorobie zawodowej są: ten sam rodzaj pracy i stanowisko oraz ten sam pracodawca, z pominięciem czasookresu dalszej pracy pracownika po wydaniu decyzji, tj. na przesłankach wynikających z art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiotowej sprawie, jak wywodził pełnomocnik organu, zastosowanie znajduje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, ponieważ orzeczenia lekarskie po ponownym skierowaniu pracownika na badania w związku z podejrzeniem o chorobę zawodową zostały wydane w 2001 r. Z przepisu § 10 ust. 1 w związku z § 8 ust. 1 i § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia, po otrzymaniu orzeczenia lekarskiego od uprawnionych jednostek organizacyjnych. Z kolei te jednostki orzecznicze zobowiązane są do przeprowadzenia badań, gdy otrzymają skierowanie od podmiotów wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w tym lekarzy zakładów służby zdrowia. Jedynym warunkiem w świetle powyższych przepisów podjęcia postępowania w sprawie rozpoznania choroby zawodowej jest powzięcie podejrzenia o chorobę zawodową u pracownika (§ 3 ust. 1). Podkreślić należy, iż decyzja w przedmiocie choroby zawodowej charakteryzuje się względną trwałością, ponieważ u jej podstaw leży ocena stanu zdrowia badanego pracownika. Jeżeli stan zdrowia pracownika ulegnie zmianie, a kontynuowane zatrudnienie odbywa się w warunkach narażenia na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, to nie ma przeszkód prawnych do wydania drugiej decyzji jako załatwiającej nową sprawę, obejmującej okres dalszej pracy w narażeniu, po dacie uprawomocnienia się pierwszej decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnie zinterpretował przepisy § 3 ust.1, § 8 ust.1 i § 10 ust.1 ww. rozporządzenia przyjmując, że decyzja w sprawie choroby zawodowej dotyczącej narządu słuchu może być wydana w zwykłym trybie postępowania tylko jeden raz w ciągu pracy zawodowej w jednym zakładzie pracy. Stanowisko Sądu I instancji jakoby organy rozpoznające sprawę skarżącego dopuściły się naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej jest nietrafne i świadczy o niedokładnym przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie nie ma tożsamości ze sprawą administracyjną zakończoną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 1999 r. Nowym prawotwórczym faktem jest, jak podkreślił pełnomocnik organu, kontynuowanie przez E. T. zatrudnienia w Fabryce Maszyn [...] S.A. w okresie od 29 września 1999 r. do 30 listopada1999 r., a więc przez 14 miesięcy w narażeniu na hałas, co zostało uwidocznione w obu kwestionowanych na tym etapie decyzjach. Na stan faktyczny sprawy dotyczący choroby zawodowej składa się wiele elementów, a nie tylko – jak argumentuje Sąd – rodzaj stanowiska u tego samego pracodawcy. Kontynuowanie pracy w narażeniu, powzięcie podejrzenia o chorobę zawodową, przeprowadzenie kolejnych badań i wydanie orzeczenia lekarskiego wskazuje, że sprawę należy potraktować jako sprawę "nową" załatwianą w zwykłym trybie administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany wyłącznie jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania według przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., której nie stwierdzono w sprawie niniejszej. Rozpoznając zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach w przedmiocie choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Fabryki Maszyn "[...]" S.A. w K. na decyzję ustalającą u E. T. chorobę zawodową stwierdził jej nieważność oraz nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. . Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji oparta została na obu podstawach prawnych art. 174 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię § 10 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych i naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. przez pominięcie faktu, że E. T. nadal pracował w Fabryce "[...]" przez określony czas po wydaniu pierwszej decyzji o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jego zasadność. Sąd pierwszej instancji uznał, że zachodzi przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bowiem Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją ostateczną z dnia [...] września 1988 r. orzekł w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej utraty słuchu u E. T. . Ponowne orzekanie w tej sprawie przez organy jest dotknięte wadą nieważności zgodnie ze wskazanym przepisem prawnym, z tej przyczyny, że zachodzi tożsamość podmiotów postępowania administracyjnego, tożsamość przedmiotu (choroba zawodowa) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Słusznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionował w skardze kasacyjnej organ ją wnoszący, tj. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach. Nie można uznać, iż decyzja kontrolowana i ją poprzedzająca zapadły w tym samym stanie faktycznym co decyzja ostateczna w 1998 r. nawet jeśli się zważy, że dotyczyła także oceny choroby zawodowej u E. T. . Pracownik ten jak wynika z akt sprawy jeszcze przez 14 miesięcy pracował u tego samego pracodawcy zajmując stanowisko w warunkach narażenia na hałas. W 2001 r. został poddany ponownym badaniom lekarskim w placówkach medycznych powołanych do orzekania w przedmiocie chorób zawodowych zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia RM z 1983 r. Ponownie wydano orzeczenia medyczne dotyczące słuchu tego pracownika i wypowiadały się w przedmiocie choroby zawodowej. Są to nowe dodatkowe okoliczności w sprawie związanej z ponownym postępowaniem w sprawie choroby zawodowej E. T. , które wykluczają ocenę prawną przyjętą przez Sąd pierwszej instancji, iż zachodzi stan nieważności z powodu powagi rzeczy osądzonej (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Zasadnie podnosi strona skarżąca, iż w zaistniałej sytuacji Sąd I instancji miał obowiązek rozpoznania merytorycznego wniesionej skargi z uwzględnieniem zmienionego stanu faktycznego sprawy. Nie zachodziły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Konsekwencją ustalenia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, o którym mowa wyżej należy podzielić słuszność zarzutu z pkt 1 skargi kasacyjnej polegającego na naruszeniu przepisów prawa materialnego, określanych w zarzucie. Słuszne jest stanowisko skarżącego, że do przeprowadzonego postępowania miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych w zw. z faktem, że "nową sprawę w przedmiocie choroby zawodowej wszczęto w związku z podejrzeniem choroby zawodowej i skierowaniu ponownym pracownika na badania medyczne". Skoro więc wydane zostały nowe orzeczenia lekarskie, należało je odnieść do warunków epidemiologicznych pracy z uwzględnieniem dalszego czasokresu zatrudnienia w tych warunkach. Wynika to z treści wskazanych przepisów rozporządzenia § 10 w zw. z § 8 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w warunkach odpowiadających prawu stanowi naruszenie wskazanych przepisów prawa. Słuszność zarzutów skargi kasacyjnej stwarza obowiązek uwzględnienia jej wniosków. Z mocy art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Katowicach. Rzeczą Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie ponownej kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów skargi, równocześnie z uwzględnieniem zasady określonej art. 134 p.p.s.a. o braku związania zarzutami i wnioskami tejże skargi i z obowiązkiem dokonania kontroli całego przeprowadzonego postępowania administracyjnego.