II GSK 327/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia WSA (del.) Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 484/19 w sprawie ze skargi L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2019 r., oddalił skargę L. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 lutego 2019 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w dniu 11 stycznia 2018 r. kontroli ul. N. w K. stwierdzono zajęcie pasa drogowego przez dwustronny szyld o treści "K. S." o wymiarach 0,70 m x 0,50 m (o pow. całk. 0,70 m2) zmontowany prostopadle do fasady budynku nr [...] (działka nr. [...], obr. [...] K.) bez zezwolenia zarządcy drogi. Przeprowadzone kilkukrotnie kontrole (33) wykazały, że szyld był umieszczony we wskazanym pasie drogowym nieprzerwanie w okresie od dnia 11 stycznia do dnia 11 czerwca 2018 r. Ustalenia te stały się podstawą decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 października 2018 r., którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 1.672 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi wymienioego pasa drogowego w ustalonym kontrolami okresie czasu. Objętą skargą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny. Organ I instancji prawidłowo ustalił właściciela reklamy, przeprowadził kontrole w terenie, z których sporządził protokoły i zdjęcia, zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i o jego zakończeniu. W konsekwencji zasadnie nałożył na stronę karę prawidłowo ustalając jej wysokość w stosunku do powierzchni reklamy i dni w jakich zajmowała ona pas drogowy. Oddalając skargę na tą decyzję Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że reklama należąca do skarżącej znajdowała się w pasie drogowym. Działka nr [...] obr. [...] K. w ewidencji gruntów oznaczona została symbolem "dr" co oznaczało, że stanowiła pas drogowy drogi publicznej jaką jest ul. N. w K.. Sąd stwierdził, że tym samym została spełniona przesłanka do nałożenia na skarżącą kary za zajęcie bez stosownego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej na podstawie z art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.). Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że organ w wyczerpującym zakresie wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a argumentacja organu w tym zakresie, obejmująca subsumcję ustaleń stanu faktycznego pod zastosowane normy prawa, nie budziła zastrzeżeń. W podstawie prawnej wyroku podano art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). L. P., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - art. 4 pkt 1 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama umieszczona na budynku przy ul. N. [...] wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, co tym samym stanowi zgodnie z definicją ustawową pasa drogowego obiekt zajmujący pas drogowy; - art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez przyjęcie, że reklama znajdująca się na budynku przy ul. N. [...], zajmowała pas drogowy; - art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1, ust. 13, ust. 15 u.d.p. w związku z art. 40 ust. 10 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż istniał obowiązek prawny udzielenia skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego; II. przepisów postępowania, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób należyty, niezebranie w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego, a także dokonanie jego niewłaściwej oceny, nie zawarcie przekonującej analizy stanu faktycznego sprawy i nienależyte jej wyjaśnienie, w szczególności zaniechanie oceny czy przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym oraz niewykazanie, aby przedmiotowa reklama kolidowała lub potencjalnie kolidowała z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub wpływała na bezpieczeństwo łub ruch drogowy; - art. 6 oraz 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie i podejmowanie czynności przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego (inspekcja kontrolna bez udziału strony i bez informowania strony o terminie inspekcji); - art. 15 k.p.a. w związku z art. 141 p.p.s.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie argumentacji organu, co w konsekwencji doprowadziło do utraty przez stronę ustawowo zagwarantowanego toku dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego; - art. 80 k.p.a. przez błędną i dowolną ocenę, że została udowodniona okoliczność, iż działka nr [...] obręb [...] K. stanowi pas drogowy drogi publicznej ze względu na oznaczenie jej w ewidencji gruntów symbolem "dr", w sytuacji niedokonania wszechstronnej oceny tej okoliczności na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego oraz poprzez bezpodstawne w warunkach braku dowodów uznanie za udowodnioną okoliczność, ze w/w działka jest drogą gminną, której właścicielem jest Gmina Miejska K.; - art. 107 § 3 k.p.a, przez brak wskazania dowodów jednoznacznie potwierdzających uznany za udowodniony fakt, że ul. N. jest drogą gminną stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania podług norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw albowiem podniesione w niej zarzuty nie podważają prawidłowości kontroli rozstrzygnięć organów administracji, jakiej dokonał Sąd I instancji. Wskazać należy na wstępie na wadliwość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które w swej istocie stanowią powtórzenie zarzutów pomieszczonych w wywiedzionej przez stronę skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a które to zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały powiązane przez jej autora z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których naruszenia mógł dopuścić się zdaniem kasatora Sąd I instancji dokonując kontroli wymienionej decyzji SKO w Krakowie i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz orzekając o niewadliwości tychże rozstrzygnięć. Powyższy mankament skargi kasacyjnej jednakże nie uniemożliwia jej rozpoznania i dokonania kontroli wyroku Sądu I instancji w aspekcie zaaprobowania w nim ustaleń i podstaw prawnych skutkujących nałożeniem na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idących zarzutów, pomieszczonych w tiret czwartym i piątym punktu drugiego petitum skargi kasacyjnej, w ramach których kasator kwestionuje prawidłowość ustaleń odnośnie działki nr [...], jako stanowiącej pas drogi publicznej oraz okoliczność, że ul. N. jest drogą gminną stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.. Ustalenia w tym zakresie, co wynika tak z treści zaskarżonej decyzji, jak i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organy poczyniły na podstawie wypisu z ewidencji gruntów oraz mapy. Kwestia mapy nie nasuwa wątpliwości i co do zasady nie jest podnoszona, jako zakwestionowana przez stronę. Odnoszą się zaś do dowodu z wypisu z ewidencji gruntów wskazać należy, że zgodnie z ustawą z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990), jej Rozdziałem 4, przepisy art. 20 i następne, ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) obejmuje zakresem informacji w niej zawartych, dotyczących gruntów ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja zawiera również informacje dotyczące właścicieli nieruchomości, w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli wskazuje inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Na tle przywołanej ustawy wskazania wymaga, że w ramach obrębów ewidencyjnych tworzone są działki ewidencyjne. Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych (§ 9 ust. 1 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 393)). Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli obejmują grunty zajęte pod drogi publiczne, linie kolejowe, wody śródlądowe, rowy, a ich wyróżnienie w postaci odrębnych działek jest celowe ze względu na odrębne oznaczenia tych gruntów w innych ewidencjach i rejestrach publicznych bądź ze względu na ich różne nazwy urzędowe (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Wskazane wymogi odnośnie informacji zawartych w ewidencji gruntów wskazują, że wypis z tejże ewidencji może i powinien posłużyć organom administracji publicznej, jako dowód i źródło niezbędnych informacji w sprawach, jak przedmiotowa, gdzie ustalenia wymagają granice gruntów i dróg publicznych. Brak jest zatem podstaw do uznania, co podnosi strona w ramach omawianych zarzutów, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń i nie zgromadził jednoznacznych dowodów wskazujących na klasyfikacje działki o nr [...] jako pasa drogi publicznej oraz właściciela i zarządcy ulicy N., co czyni tenże zarzut bezzasadnym. Powyższe wywody w zestawieniu z ustaleniami organów, iż umieszczona pod kątem prostym na elewacji budynku posadowionego na działce [...], reklama znajdowała się w przestrzeni pasa drogowego czyni również niezasadnym zarzut pomieszczony w tiret pierwszym punktu drugiego skargi kasacyjnej. Niewątpliwe bowiem zgromadzony materiał dowodowy wskazywała, że reklama działalności gospodarczej skarżącej o wymiarach 0,7m na 0,5m (o powierzchni całkowitej: 0,7 m2) umieszczona została w pasie drogowym drogi publicznej, której zarządcą był Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., właścicielem zaś Gmina Miejska K.. W takim stanie faktycznym, przy niespornym braku po stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zasadnym było nałożenie na nią przez organy kary, co również słusznie zaaprobował Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do ustępu 2 pkt 3 powołanej regulacji, zezwolenia wymaga między innymi umieszczenie w pasie drogowym reklamy, którą niewątpliwie był szyld strony wskazujący na prowadzony przez nią sklep komis. Faktu, że sporna reklama zajmowała wskazany pas drogowy drogi publicznej nie zmienia, iż był on umieszczony ponad linią gruntu. Definicja pasa drogowego, zawarta w art. 4 pkt 1 u.d.p. wskazuje, że pasem drogowym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. W orzecznictwie przyjęło się na tle tej regulacji, że umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Implikację taką wywoływać również będą części budynku lub jego infrastruktury przylegającego do granicy pasa drogowego umieszczone czy też wybudowane w taki sposób, że wchodzą w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1889/13; 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 444/12). Nie ma w świetle powyższego znaczenia czy obiekt niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg choćby potencjalnie może kolidować z jakimikolwiek urządzeniami drogowymi lub może wpływać na bezpieczeństwo lub ruch drogowy. Wystarczającym w świetle powołanych przepisów do wymierzenia kary jest umieszczeni obiektu niezwiązanego budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg bez wymaganego zezwolenia. Zezwolenie ma spełnić bowiem rolę niezbędnego i koniecznego ustalenia przez zarządcę drogi publicznej realnego, w tym również potencjalnego wpływu umieszczenia w pasie drogowym obiektu innego niż wymieniony w art. 40 ust. 1 u.d.p., w tym jego wpływu na utrzymanie i ochronę drogi w stanie niepogorszonym oraz jego wpływu na bezpieczeństwo użytkowników dróg publicznych. Odnosząc się do ostatnich z zarzutów skargi kasacyjnej, postawionych w tiret drugim i trzecim punktu drugiego skargi kasacyjnej, w których strona wywodzi pozbawienia jej możliwości czynnego udziału przed wszczęciem postępowania oraz utraty przez nią dwuinstancyjnego toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, również i te zarzuty uznać należy za niezasadne. Jak bowiem wynika z analizy akt administracyjnych sprawy przeprowadzona w dniu 11 stycznia 2018 r. kontrola zainicjowała postępowanie administracyjne, o czym strona została zawiadomiona przez organ pismem z dnia 17 stycznia 2018 r. Co również wnika z analizy przedmiotowych akt sprawy, w toku kontroli sporządzono protokół z wykonanych czynności, do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. W toku postępowania strona zarówno w jego trakcie jak i przed wydaniem decyzji przez organ I instancji nie skorzystała z prawa złożenia wyjaśnień, zastrzeżeń ani wniosków dowodowych. Nie skorzystała z tych uprawień ani z prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, pomimo powiadomienia jej przez organ o tym uprawnieniu przed wydanie przywołanego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego nie jest zasadny zarzut niezapewnienia przez organ skarżącej czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organie nie naruszył bowiem zasady z art. 6 k.p.a. - działania zgodnie z literą prawa poprzez naruszenie powołanego obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. w związku z art. 141 p.p.s.a. i podniesionej w jego ramach argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że lektura decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie wskazuje, aby organ ten uchybił wymogom stawianym przez art. 15 k.p.a. Jak wskazuje się w judykaturze, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1453/18). Organ II instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, co wynika z motywów rozstrzygnięcia z dnia 4 lutego 2019 r. przeanalizował wszystkie istotne dla sprawy okoliczności oraz ocenił zgromadzony w niej materiał dowodowy dochodząc do zbieżnych z organem I instancji wniosków o istnieniu podstaw i koniczności, w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych, nałożenia na stronę kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Odnosząc się zaś do tej części zarzutu, w której strona wskazuje na naruszenie przez Sąd I instancji zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uchylenie się od "od całościowego rozpoznania złożonej skargi i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów składanego środka prawnego", wskazania wymaga, że wojewódzkie sądy administracyjne, jako sądy I instancji stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Oceniając w tym aspekcie objęty skargą kasacyjną wyrok stwierdzić należy, iż motywy zawarte w jego uzasadnieniu wskazują w sposób klarowny i nie pozostawiający wątpliwości, iż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę rozstrzygnięć organów obu instancji, czego konsekwencją było stwierdzenie, że rozstrzygnięcia te nie były obarczone wadami w zakresie postępowania dowodowego, zaś zgromadzone dowody pozwalały na prawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy prawa. Wyrok spełnia również wymogi stawiane orzeczeniom sądów administracyjnych w art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji w związku z kontrolą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i decyzji Prezydent Miasta Krakowa, przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego skutkującą koniecznością uchylenia objętego skargą kasacyjną wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.