I OSK 1601/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Jerzy Solarski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 432/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta D. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 432/06 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Wojewoda Ś. po rozpatrzeniu wniosku L. Z., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977 r., którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa za spłaty pieniężne część gospodarstwa rolnego położonego w Z. obręb M. należącego do J. Z.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że przejęcie części ww. gospodarstwa nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), ponieważ właściciel gospodarstwa nie złożył stosownego wniosku o przejęcie. Od powyższej decyzji złożył odwołanie Prezydent Miasta D. G.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ naczelny podał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji służy stronie postępowania, zaś Prezydent Miasta D. G. wykazał w sprawie jedynie interes faktyczny. Wynika to z faktu, że sporna nieruchomość należy do Skarbu Państwa i Prezydent Miasta nie ma do niej żadnych uprawnień. Z tego względu uznano, że Prezydentowi Miasta D. G. nie służyły uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977 r., którą przejęto na rzecz Skarbu Państwa część gospodarstwa rolnego położonego w Z.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta D. G., który podkreślił, że działa w imieniu i jako reprezentant Skarbu Państwa. Miasto D. G. ma status miasta na prawach powiatu, czego konsekwencją jest, że prezydent pełni jednocześnie funkcję starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję podniósł, że w sprawie niniejszej Prezydent Miasta D. G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej reprezentował Skarb Państwa, mający niewątpliwy interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] stycznia 1977 r., bowiem sporna nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Miasto D. G. ma status miasta na prawach powiatu, czego konsekwencją jest to, że Prezydent Miasta pełni jednocześnie funkcję starosty i jest z mocy art. 23 w związku z art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powołany do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym do ochrony stanu własności Skarbu Państwa. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a., a wskazane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżoną deczyję. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2006 r. skargę kasacyjną złożył L. Z.. Opierając skargę na zarzutach: a) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i b) naruszenia przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. i 127 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, oczywistym jest, że skoro Miasto D. G. ma status miasta na prawach powiatu, to w konsekwencji Prezydent Miasta pełni jednocześnie funkcję starosty. Wykonuje on zatem również zadania z zakresu gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa określone w treści przepisu art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Wbrew jednak stanowisku zajętemu w tej kwestii przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z samego faktu wykonywania przez Prezydenta Miasta D. G. obowiązków administrowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa nie wynika automatycznie interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta jest organem administracji publicznej i co do zasady w obrocie prawnym występuje jako administrujący, a nie jako administrowany. W stosunkach administracyjnoprawnych występuje bowiem jako podmiot stosujący prawo, a nie jako adresat aktów stosowania prawa, to zaś w istocie uniemożliwia mu wykazywanie się sytuacją prawną właściwą dla podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Postępowanie niniejsze nie dotyczy interesu czy też obowiązku prawnego Prezydenta Miasta D. G. w rozumieniu art. 28 k.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być podmiot zainteresowany danym rozstrzygnięciem jako administrujący. Warunkiem sine qua non legitymowania się takim statusem jest bowiem materialnoprawne, a nie ustrojowoprawne, motywowanie interesowania się daną sprawą administracyjną. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji zbyt ogólnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak również nie dopełnił obowiązku jej wyjaśnienia, co stanowiło naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Lakoniczne stwierdzenie, iż Prezydent Miasta D. G. pełni jednocześnie funkcję starosty i na mocy wskazanych przepisów powołany jest do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, w tym do ochrony jego stanu posiadania nie może być uznane za spełniające powyższe wymagania. Zgodnie z treścią przepisu art. 23 ust. 1 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta – prezydent miasta na prawach powiatu – podejmuje czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, w sprawach uprawnień, o których mowa w art. 212 tejże ustawy, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz o wpis w księdze wieczystej. W sposób oczywisty z treści wskazanego powyżej przepisu wynika, że nie przyznaje on organowi zarządzającemu zasobem, jako wykonującemu zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, prawa do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej w zamian za rentę i spłaty pieniężne, gdyż żaden przepis powszechnie obowiązujący nie przyznaje mu interesu prawnego do występowania w takim postępowaniu lub obowiązku, którego takie postępowanie i decyzja je kończąca mogłaby dotyczyć. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały w § 2 tego artykułu. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, dlatego rozważeniu przez Sąd podlegały jedynie zarzuty zgłoszone w skardze kasacyjnej. Zarzuty te nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Na wstępie należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w zaskarżonym wyroku, że Prezydent Miasta D. G. był uprawniony do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...]. Nieruchomość, którą obejmuje postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Naczelnika Miasta Z. Ś. z dnia [...] stycznia 1977 r. stanowi własność Skarbu Państwa. Miasto D. G. ma status miasta na prawach powiatu, czego konsekwencją jest, że prezydent tego miasta wykonuje funkcję starosty. Stosownie do art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy – zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują (z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 i art. 60, które nie mają zastosowania w sprawie) starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. W przepisie tym wymienione zostały czynności faktyczne i prawne składające się na pojęcie gospodarowania, a wyliczenie to nie jest wyczerpujące, bowiem poprzedzone zostało sformułowaniem "w szczególności". W takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości, że prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone mu do gospodarowania mienie powołany jest do ochrony własności Skarbu Państwa, m.in. poprzez przeciwdziałanie uszczuplaniu stanu tego mienia. Skoro stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta Z. Ś. z dnia [...] stycznia 1977 r. spowoduje usunięcie – ze skutkiem ex tunc – z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, to oczywistym jest, że Prezydent Miasta D. G. ma w postępowaniu nadzorczym uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd I instancji nie naruszył więc tego przepisu. Zasadnie też wskazał, że jako stronie postępowania służyło Prezydentowi odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 127 § 1 k.p.a.) i nie występowały przesłanki do wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszelkie niezbędne elementy wymagane przez ten przepis. Z przedstawionych względów uznać należało, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego skutkiem było jej oddalenie na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.