III OSK 1879/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B.S. oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 56/19 w sprawie ze skargi B.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 19 września 2017 r. o wyłącznie stosowania przepisów 1. oddala skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji; 2. uchyla pkt 3. zaskarżonego wyroku i przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B.S. sumę pieniężną w wysokości 5.000 (pięć tysięcy) złotych. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2019 r., II SAB/Wa 56/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. na przewlekle prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku z 19 września 2017 r. o wyłącznie stosowania przepisów, 1. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z 19 września 2017 r., 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego B.S. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. B.S. (dalej: "skarżący") wnioskiem z 19 września 2017 r., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o ustalenie, że podlega wyłączeniu wobec niego stosowanie art. 15 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270). W uzasadnieniu wniosku został przedstawiony przebieg służby skarżącego, a także jego sytuacja zdrowotna, z której wynika, że jest on osobą bardzo schorowaną, leżącą i wymagającą całodobowej opieki od ponad 20 lat. Pismem z 6 listopada 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do 30 lipca 2018 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co z kolei wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Tego samego dnia (tj. 6 listopada 2017 r.) organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA") z prośbą o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA pismem z 13 listopada 2017 r. odpowiedział na wezwanie Ministra, informując, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Do ww. pisma załączono decyzję z 30 sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, wydaną na podstawie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, obliczenie okresu wysługi, informację z Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 24 lutego 2017 r. o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję z 30 sierpnia 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, wydaną na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z 30 maja 2018 r. Minister zwrócił się do IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także o przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w okresie od 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy piśmie z 5 lipca 2018 r. IPN przekazał organowi kopię karty ewidencyjnej skarżącego oraz kopie z jego akt osobowych dotyczące przebiegu służby. Jednocześnie IPN w ww. piśmie poinformował Ministra, że w aktach odnaleziono dokumenty odnośnie służby skarżącego po 12 września 1989 r. Skarżący 12 grudnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpoznania jego wniosku z 19 września 2017 r. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji wskazał, że 10 października 2017 r. do organu wpłynął wniosek skarżącego (opatrzony datą 19 września 2017 r.) o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wbrew przepisowi art. 35 § 1 k.p.a. (stanowiącemu, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki), rozpoznawana sprawa do dnia wniesienia skargi, tj. do 12 grudnia 2018 r., nie została zakończona wydaniem decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło 31 grudnia 2018 r., a więc po ponad 14 miesiącach od daty wpływu wniosku skarżącego do organu (10 października 2017 r.). Zwłoka jakiej dopuścił się Minister nie budzi wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że pierwszą czynnością podjętą przez organ w niniejszej sprawie (od daty wpływu wniosku skarżącego) było wystąpienie – pismem z 6 listopada 2017 r. do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do renty lub emerytury. Równocześnie Minister poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. aż do 30 lipca 2018 r. Takie działanie organu, na tym etapie postępowania było, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowe i uzasadnione złożonością sprawy oraz potrzebą zwrócenia się do innych organów o niezbędne do jej rozstrzygnięcia informacje. Jednakże kolejną (i w zarazem ostatnią przed wydaniem decyzji) czynność Minister podjął dopiero 30 maja 2018 r., poprzez zwrócenie się do IPN o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wskazane wezwanie organu już po kilku dniach, bo 13 listopada 2017 r. Zatem od tej daty przez ponad sześć miesięcy Minister nie podjął żadnej czynności w sprawie. Sąd pierwszej instancji dostrzegł również, iż odpowiedź IPN (udzielona pismem z 5 lipca 2018 r.) wpłynęła do organu 12 lipca 2018 r., a ten – mimo, że dysponował materiałem pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia – nie dochował nawet terminu wskazanego skarżącemu w piśmie z 6 listopada 2017 r. Minister nie informował także strony (poza ww. pismem) o przedłużeniu postępowania. Stwierdził też, że nie wpłynęło do niego ponaglenie, chociaż skarżący wykazał nadanie tej korespondencji do organu 21 listopada 2018 r. Na przestrzeni 14 miesięcy (od wpływu wniosku do wydania decyzji) Minister wykonał trzy czynności, które sprowadzały się do sporządzenia: wezwania do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA oraz pisma do skarżącego – 6 listopada 2017 r., a także wystąpienia do IPN –30 maja 2018 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie sposób przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Nie zadał nawet sobie trudu poinformowania skarżącego, iż sprawa nie zostanie załatwiona do 30 lipca 2018 r., tj. w terminie wskazanym w piśmie z 6 listopada 2018 r. W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji jest bezsporne, że organ pozostawał w przewlekłości w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, a ta przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. ponad 14 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ustalając wysokość przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł Sąd wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne. Skarżący oraz organ, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiedli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne. Skarżący, zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 3., w zakresie nieprzyznającym sumy pieniężnej ponad kwotę 1.000,00 zł. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., poprzez orzeczenie sumy pieniężnej w wysokości nieadekwatnej do stopnia doznanych przez skarżącego uszczerbku i krzywdy, tj. w wysokości za niskiej, albowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonym zakresie, poprzez przyznanie sumy pieniężnej na wyższym poziomie, maksymalnie do ½ z dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Jednocześnie z uwagi na trudną sytuację materialną, wniósł o nieobciążanie go kosztami postępowała. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżył powyższy wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w przewlekłości (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 grudnia 2018 r.). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 a p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 19 września 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności ciążył na nim obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośba o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto, w ocenie organu, wniosek z 19 września 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (30 sierpnia 2017 r.), ale przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (15 listopada 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 12 lipca 2018 r. 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. Wskazując na powyższe organ wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Jednocześnie w przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażają zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w piśmie procesowym z 31 maja 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jednocześnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz o orzeczenie o kosztach procesu, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W związku z brakiem odpowiedzi od organu na pismo Sądu, na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna wywiedziona przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej organu podniesiono jedynie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zastosowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu. W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro 31 grudnia 2018 r. wydał decyzję. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu z oceny zaistnienia przewlekłości w prowadzeniu postępowania i nie powoduje bezzasadności skargi. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy sąd pierwszej instancji stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. To unormowanie orzecznicze dotyczy sytuacji, kiedy organ administracji publicznej pozostawał w dniu wniesienia skargi w stanie bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie i skarga ta była uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, ponieważ organ przed wydaniem przez sąd wyroku zakończył postępowanie w sprawie i wydał stosowny akt lub dokonał czynności (por. J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Komentarz, s. 614, i podobnie B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz s. 447). To rozwiązanie oparte jest na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. W doktrynie zwraca się uwagę, że w ten sposób ustawodawca rozstrzygnął – w sposób prawidłowy – spory w literaturze i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jakie przed nowelizacją art. 149 nowelą kwietniową z 2015 r. dotyczyły tej kwestii, oraz rozstrzygnięcia, jakie orzeczenie powinien wydać sąd w sytuacji, jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed dniem orzekania w tej sprawie organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt. Rozbieżność dotyczyła tego, czy skarga powinna zostać oddalona, ponieważ sąd nie może zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte, czy też postępowanie sądowe powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, ponieważ organ przestał pozostawać w bezczynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz (2012), s. 769–770; M. Szubiakowski, Bezczynność i przewlekłość w świetle art. 149 p.p.s.a., ZNSA 2013, nr 4, s. 39–42; J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, CASUS 2013/3 s. 15–16). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo – pomimo wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 31 grudnia 2018 r. decyzji administracyjnej – stwierdził, że organ ten dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 19 września 2017 r. Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Przepisy ten odnosi się do fazy orzekania przez sąd administracyjny i określa kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie mógł zatem podważyć stanowiska Sądu orzekającego, który oceniał podejmowane przez organ w sprawie działania lub ich brak przy uwzględnieniu obowiązujących organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że przepisy art. 149 § 1, 1a i 2 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy), a tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie nie ma jednak miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, gdy wytyka wadliwość kontroli sądowoadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normami wynikającymi z tych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) k.p.a. Z tych samych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 – art. 38 k.p.a. – przewlekłość organu jaka mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). W ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości przyznanej stronie sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie jej górną granicę. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do przyznania sumy pieniężnej ustala ją w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach, zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a. nie może odnieść skutku. W realiach niniejszej sprawy także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu pierwszej instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości przyznanej sumy pieniężnej, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i przeprowadzenie jego kontroli. Argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy przyznania sumy pieniężnej, wynikały z oceny przewlekłego prowadzenia postępowania jako zaistniałego z rażącym naruszeniem prawa. Na usprawiedliwionych podstawach oparta została natomiast skarga kasacyjna skarżącego, w ramach której kwestionuje wysokość przyznanej na jego rzecz sumy pieniężnej. Na tle przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiły przynajmniej dwa stanowiska. Pierwsze z nich zakłada, że "Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter swego rodzaju zadośćuczynienia spowodowanego długotrwałą bezczynnością lub przewlekłością w prowadzeniu postępowania i nie znosi, czy też nie ogranicza ewentualnych roszczeń strony skarżącej względem organu z tytułu odszkodowania oraz nie podlega zaliczeniu na jego poczet. Należy przyjąć, że ma ona charakter represyjny względem organu administracyjnego w związku z krzywdą jaką strona poniosła wskutek zwłoki organu w rozpoznaniu wniosku i długotrwałego, bezskutecznego oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez organ" (por. wyrok NSA z 16 listopada 2021 r., II OSK 1201/21). Z drugiej strony podnosi się także, że brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, i to nawet w przypadku, gdy bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (por. wyroki NSA z: 14 października 2020 r.,. II OSK 3661/19; 28 kwietnia 2020 r., II OSK 304/2; 3 lutego 2017 r., II GSK 1695/16). Ponadto wskazuje się, że "Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia" (por. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r., II OSK 2972/20; 26 stycznia 2021.r, II OSK 2259/20; 27 maja 2020 r., II OSK 2324/19). W orzecznictwie zauważa się także, że ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza wysokością. Brak więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Można jedynie stwierdzić, że gdyby sprawa była tego rodzaju, że szkoda spowodowana bezczynnością była oczywista, to suma pieniężna powinna być wymierzona w wyższej wysokości. Co do zasady należy przyjąć, że ma ona funkcję swoistego zadośćuczynienia, co wpływa na jej uznaniowy charakter i przyjęcie, iż sąd administracyjny ma szeroki margines uznania w zakresie jej przyznania. Taki szeroki margines uznania wynika też ze wspomnianego braku szczegółowej regulacji kryterium przyznania sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2591/20). Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). Uwzględniając skargę, przewidzianą w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, sąd stwierdza, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania i na żądanie skarżącego przyznaje sumę pieniężną. Stosownie do art. 2 ust. 2 tejże ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. W niniejszej sprawie, do momentu złożenia skargi na przewlekłość postępowania, postępowanie przed organem toczyło się ponad rok i nie zakończyło się wydaniem decyzji, mimo że organ 6 listopada 2017 r. wskazał, że sprawa zostanie zakończona do 30 lipca 2018 r. Jeśli zważy się przy tym, że przedmiot sprawy, z punktu widzenia jakości życia strony postępowania, ma dla niej niebagatelne znaczenie (chodzi bowiem o wysokość świadczeń emerytalno-rentowych), to takie zachowanie organu wymaga szczególnego napiętnowania oraz zrekompensowania stronie niedogodności związanych z nieuzasadnionymi okolicznościami sprawy oczekiwaniem na wydanie decyzji. Z całą pewnością funkcji tej nie wypełnia zasądzona przez Sąd pierwszej instancji kwota 1000 zł, gdyż jest to suma zdecydowanie zbyt niska, w stosunku do możliwości, jakimi na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. dysponował Sąd pierwszej instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy, odpowiednią kwotą, która – z jednej strony – może zrekompensować stronie niedogodności wywołane czasem trwania postępowania, a z drugiej strony spełnić funkcję prewencyjno-represyjną dla organu, jest kwota 5000 zł. Jest to bowiem realna i odczuwalna kwota, a jednocześnie mieści się w średnim przedziale możliwej wysokości sumy pieniężnej, przyznawanej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako pozbawioną usprawiedliwionych zarzutów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Natomiast uwzględniając skargę kasacyjną B.S. oraz uznając, że stan sprawy został dostatecznie wyjaśniony Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie na podstawie art.188 w zw. z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. orzekł o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5000 złotych. Wniosek skarżącego o zwrot kosztów procesu w związku z wywiedzioną skargą kasacyjną, jako złożony po upływie 30 dni przewidzianych przepisem art. 177 § 1 p.p.s.a. na złożenie skargi kasacyjnej, nie podlegał uwzględnieniu.