I OSK 2262/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 709/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 lutego 2021 r. nr SKO.405.ŚR.355.171.2021 w przedmiocie odmowy przyznana prawa do świadczenia pielęgnacyjnego postanawia: zawiesić postępowanie sądowe do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 września 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 709/21 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję oraz decyzję Burmistrza X. z 27 stycznia 2021 r. nr ŚR.5121.F.11.B.2021.ŚP w przedmiocie odmowy przyznana prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z 21 grudnia 2020 r. A. A. złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. A., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 7 grudnia 2020 wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w X. Wraz z wnioskiem strona przedstawiła zaświadczenie lekarskie z 26 stycznia 2021 r., z którego wynika, że matka skarżącego F. A. pozostaje pod stałą opieką specjalistyczną oraz wymaga stałego leczenia i opieki innych osób. Burmistrz X. decyzją z 27 stycznia 2021 r. nr ŚR.5121.F.11.B.2021.ŚP odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją 23 lutego 2021 r. nr SKO.405.ŚR.355.171.2021 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął, że przesłanki z art. 17 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", muszą być spełnione łącznie. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyznać skarżącemu wnioskowanego wsparcia ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., z którego wynika, że w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. Matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz nie sprawuje opieki nad inną osobą niepełnosprawną. Zatem, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, sprawującemu opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, gdy ten pozostaje w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpoznaniu skargi A. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika z literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd o konieczności dokonania funkcjonalnej i celowościowej wykładni tego przepisu, który podzielił Sąd I instancji. Zgodnie z tym poglądem, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest także w sytuacji, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tą - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. Tym samym, pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Natomiast negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., rozumiana w sposób językowy, wywołuje daleko idące negatywne konsekwencje dla rodziny i małżeństwa. Jak zauważył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie skarżący zwracał uwagę, że jego matka nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem, gdyż ma lat 80, ma problemy z pamięcią i nie jest w stanie podawać leków ojcu. Sąd I instancji podkreślił, że ustawowe założenie zrównania osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym z osobami, które ukończyły 75 lat życia powoduje, że w sprawach o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych powstaje konieczność dokładnego wyjaśnienia czy małżonek osoby wymagającej opieki z uwagi na osiągnięty wiek 75 lat, a także stan zdrowia, jest rzeczywiście zdolny do sprawowania opieki. Stwierdzenie braku takiej zdolności będzie znosić negatywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. na równi z orzeczeniem o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności. Zdaniem Sądu I instancji, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy więc wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolna sprawować jego współmałżonka, a nie wyłącznie od ustalenia, że podopieczny pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonka legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dlatego też, w ocenie Sądu I instancji, Kolegium dokonało wadliwej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., ograniczającej się jedynie do wykładni językowej ww. przepisu. Organy w toku ponownie prowadzonego postępowania powinny dokonać ustaleń faktycznych dotyczących tego, czy małżonka podopiecznego jest w stanie sprawować opiekę na swym małżonkiem w sposób, który nie zagrażałby jego bezpieczeństwu. Należy uwzględnić przy tym podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące podeszłego wieku małżonki, jej problemów z pamięcią, jak również zwrócić uwagę na zakres czynności pielęgnacyjnych, których wymaga ojciec skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznanie, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania celem dokonania dalszych ustaleń faktycznych, dotyczących tego, czy małżonka A. A. jest w stanie sprawować opiekę nad małżonkiem, w sposób który nie zagrażałby jego bezpieczeństwu, w sytuacji, gdy takie ustalenia są nieistotne w sprawie; 2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez uznanie, że wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., okoliczność, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a limine nie przesądza o odmowie przyznania świadczenia innym osobom zobowiązanym do alimentacji, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w sprawie pierwszym zobowiązanym do sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą powinna być jego małżonka. Nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest zastosować się do stanu prawnego bez względu na stan faktyczny dotyczący zdrowia F. A. Tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki, zwalnia ją z obowiązku świadczenia tej opieki w pierwszej kolejności, przed innymi osobami. Ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczył dowolność w wyborze osoby sprawującej opiekę. Na poparcie swojego poglądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 635/21. Dlatego też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, stan faktyczny nie budzi wątpliwości i nie należy go uzupełniać. Ani Sąd, ani organ nie mają wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia niepełnosprawności jest postępowaniem sformalizowanym. Organ rozpoznając sprawę w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani daty, od której ta niepełnosprawności istnieje. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r., Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego – na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - o rozstrzygnięcie następującego zagadnienia prawnego: "Czy podstawę do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, przez osoby wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) stanowi wyłącznie legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonka osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy też dopuszczalne jest przyznanie, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji w sytuacjach, gdy rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), współmałżonek osoby wymagającej opieki (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.) nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale z przyczyn obiektywnych nie mogą sprawować realnie i efektywnie opieki nad osobą wymagającą wsparcia?". Sprawie została nadana sygnatura I OPS 2/22. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zgodnie z którym sąd może zawiesić z urzędu postępowanie, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Takim postępowaniem jest postępowanie w sprawie I OPS 2/22, gdyż dotyczy ono wyjaśnienia treści przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, którego stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną było właśnie to, czy syn może otrzymać świadczenie, jeżeli współmałżonek osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, choć – zdaniem wnioskodawcy – z obiektywnych przyczyn nie może osobiście świadczyć opieki. Ponieważ jeden z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., podjęcie uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich będzie miało wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.