II GSK 4534/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2904/15 w sprawie ze skargi M. S.A. w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w części zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz M. S.A. w Warszawie kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2904/15 oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. 2.Sąd I instancji orzekał następującym stanie faktycznym i prawnym. 2.1.Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Minister Gospodarki utrzymał w mocy własną decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą w części zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. na prowadzenie T. Specjalnej Strefy Ekonomicznej E. przez A. S.A. w W. (dalej: strona, skarżąca).Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 263, z późn. zm.) dalej "k.p.a." oraz w związku z art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) dalej " usse " w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854) dalej " nowelizacja usse z 2014 r." 2.2.Pismem z dnia [...] września 2014 r. uzupełnionym pismami z dnia [...] września, [...] grudnia 2014 r. i [...] stycznia 2015 r. przedsiębiorca A. S.A. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej Tarnobrzeskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej E. w zakresie wydłużenia o 2 lata terminów dotyczących zatrudnienia i jego utrzymania, o 7 lat terminu poniesienia wydatków inwestycyjnych w pierwszym etapie i o 5 lat i 9 miesięcy w drugim etapie inwestycji, a także o prolongatę terminu zakończenia inwestycji o 6 lat i 3 miesiące. Dodatkowo przedsiębiorca zwrócił się z wnioskiem o aktualizację danych zawartych w zezwoleniu w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy. 2.3.Po rozpatrzeniu sprawy Minister Gospodarki wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmawiającą zmiany zezwolenia w zakresie przedłużenia terminów realizacji warunków zezwolenia dotyczących zatrudnienia, poniesienia nakładów inwestycyjnych i zakończenia inwestycji, uznając, że wnioskowana modyfikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego będąca wynikiem decyzji Spółki skutkuje zasadniczą zmianą jego kształtu i odbiega od założeń przedstawionych organowi udzielającemu zezwolenie, a także powoduje, iż wątpliwości budzi realność realizacji pierwotnych założeń inwestycyjnych, będących przedmiotem oceny Zarządzającego strefą. 2.4.Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik A. S.A. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy przedłużenia terminów realizacji warunków określonych w pkt I ppkt 1, 2 i 3 zezwolenia. Pełnomocnik Spółki nie kwestionował natomiast rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie zmiany oznaczenia podmiotu. 2.5.Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Nr [...] w części odmawiającej zmiany terminów realizacji warunków zezwolenia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu, nie można zgodzić się z zarzutem niewłaściwego zastosowania przez organ art. 19 ust. 4 usse polegającego na przyjęciu, że pomimo tego, że w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały negatywne przesłanki zmiany zezwolenia to Minister Gospodarki odmówił zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie. Organ stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu podstawą wydania decyzji był art. 19 ust. 4, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji usse na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1854), a - nie jak błędnie przyjął pełnomocnik Spółki - w brzmieniu obowiązującym od 6 stycznia 2015 r., tj. od dnia wejścia w życie ww. nowelizacji ustawy. Przedsiębiorca złożył wniosek o zmianę zezwolenia 8 września 2014 r., czyli przed wejściem w życie nowelizacji usse z 2014 r. Zatem zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy o sse, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia przez Spółkę wniosku, minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie i ustalić korzystniejsze niż dotychczasowe warunki prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. Z literalnego brzmienia tegoż przepisu wynika, że możliwość zmiany zezwolenia ma charakter fakultatywny, a nie obligatoryjny, gdyż przesądza o tym użyte w tym przepisie określenie "może". Poza tym oznacza to, że przepis ten oparty jest na uznaniu administracyjnym i to ocenie organu ustawodawca pozostawił kwestię orzeczenia w danej sprawie. 2.5. Organ odwoławczy zauważył, że wnioskowana zmiana projektu inwestycyjnego jest wynikiem autonomicznej decyzji Spółki i nie może zostać uznana jako okoliczność niezależna od przedsiębiorcy.(podkreślenie NSA).Jeszcze raz podkreślił, że zakres inwestycji opisany we wniosku nie był uwzględniony w ofercie przedłożonej do rokowań mających na celu uzyskanie zezwolenia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. stanowiącego element oferty" nr 1 do rokowań [...] o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Tarnobrzeskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej E. przedstawiono czasowy i wartościowy harmonogram realizacji inwestycji. Analiza wniosku wskazuje, że plany inwestycyjne Spółki dotyczące przedsięwzięcia objętego przedmiotowym zezwoleniem zasadniczo różnią się od założeń przedstawionych na etapie ubiegania się o zezwolenie. Treść wniosku strony o zmianę zezwolenia, w ocenie organu, pozwala na stwierdzenie, że projekt, który Spółka zmierza zrealizować w nowych terminach, to inny projekt inwestycyjny, niż ten, który był przedmiotem oceny organu udzielającego zezwolenia. W ocenie organu potwierdzeniem, że jest to nowy projekt inwestycyjny jest także fakt, że - jak wskazano we wniosku o zmianę zezwolenia - "W wyniku przejęcia z dniem [...] lipca 2011 r. przez amerykański M. Corporation, spółka musiała wstrzymać wszystkie ważniejsze inwestycje, co w rezultacie oznaczało odstąpienie od realizacji przyjętego przez ... (WDH) na lata 2011 - 2016 planu rozwoju" 2.6.Organ podkreślił, iż przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy uwzględniony został również interes społeczny. 2.7.Odnosząc się do zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiska pełnomocnika Spółki dotyczącego przepisów postępowania, którym miał uchybić Minister Gospodarki rozpatrując sprawę z wniosku A. S.A. o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, organ stwierdził, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że naruszył przepisy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. 2.8.Strona wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 3.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, natomiast zaskarżona decyzja odpowiada prawu. 3.1.W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji zgodził się ze Spółką, iż organ rozpoznając sprawę w II instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał przepis art. 19 ust. 4 usse w wersji, która do czasu wejścia w życie nowelizacji usse z 2014 r.miała zastosowanie wobec przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej przed dniem 4 sierpnia 2008 r., tj. do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746). Zgodnie z tą wersją art. 19 ust. 4 usse niemającą zastosowania w przedmiotowej sprawie, minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie i ustalić korzystniejsze niż dotychczasowe warunki prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli niemożność dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, w rozstrzygnięciu tej decyzji przywołano prawidłową podstawę prawną tożsamą z podstawą prawną wskazaną w decyzji wydanej w I instancji, tj. art. 19 ust. 4 usse w związku z art. 5 ust. 1nowelizacji usse z 2014 r. Przepis ten stanowi, że Minister Gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana ta nie może 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu o więcej niż 20%, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach, które w chwili włączenia do strefy stanowiły własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że ziszczenie się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 usse obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej zmiany. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawia wątpliwości co do możliwości rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki, nie pozostawiając Ministrowi Gospodarki luzu decyzyjnego. Niemniej jednak przepis art. 19 ust. 4 usse w brzmieniu obecnym, z wyłączeniem przypadków określonych w pkt 1 - 3, jak również w brzmieniu sprzed nowelizacji usse z 2008 r., z wyłączeniem regulacji dotyczących obniżenia poziomu zatrudnienia, pozostawia sferę ocenną organowi przy orzekaniu w sprawach dotyczących zmiany zezwoleń. Oba przepisy dopuszczają zatem dodatkową płaszczyznę oceny. Tym samym przywołanie niewłaściwego brzmienia przepisu w decyzji organu wydanej w II instancji w ocenie Sądu I instancji, pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie oprócz dokonania analizy sprawy pod kątem zaistnienia negatywnych przesłanek zmiany wymienionych w przepisie art. 19 ust. 4 usse, organ przyjął również dodatkową sferę oceny, jaką jest interes społeczny. Oznacza to, że oprócz przesłanek ustawowych przemawiających za zmianą zezwolenia organ wziął pod uwagę również dodatkowe kryteria, które nie pozwoliły na wydanie korzystnego orzeczenia, do czego w świetle przepisu art. 19 ust. 4 usse był uprawniony. Orzekanie organu administracji wyłącznie w oparciu o przepis prawa i dokonywanie schematycznej subsumcji stanu faktycznego do konkretnego przepisu jest typowe dla decyzji związanych, w których nie ma miejsca na dodatkowe płaszczyzny oceny stanu faktycznego. 3.2.Zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji słusznie też uznały, że modyfikacja przedsięwzięcia inwestycyjnego, które ma być realizowane w ramach zezwolenia Nr [...] skutkuje zasadniczą zmianą jego kształtu i odbiega od założeń przedstawionych organowi udzielającemu zezwolenie, a także powoduje, iż wątpliwości budzi realność realizacji pierwotnych założeń inwestycyjnych będących przedmiotem oceny Zarządzającego Strefą. Analiza wniosku wskazuje, że plany inwestycyjne Spółki dotyczące przedsięwzięcia objętego przedmiotowym zezwoleniem zasadniczo różnią się od założeń przedstawionych na etapie ubiegania się o zezwolenie. Zaktualizowany na potrzeby postępowania w sprawie zmiany zezwolenia harmonogram określający wartość i rodzaj wydatków inwestycyjnych potwierdza radykalną zmianę zakresu przedsięwzięcia inwestycyjnego istotnie wykraczającą poza plany inwestycyjne Spółki przedstawione do oceny w toku rokowań zakończonych udzieleniem zezwolenia Nr [...]. Zatem organ był uprawniony do uznania, że tak znaczące wydłużenie terminów realizacji inwestycji i reorganizacja procesu produkcji stanowi w istocie odstąpienie od realizacji inwestycji w kształcie zaakceptowanym przez Komisję ds. rokowań i przez Zarządzającego strefą. 3.3.Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał również, zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. 4.Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółki, która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji: 4.1. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 4.1.1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) p.p.s.a. polegającego na oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi, pomimo tego, że organ (rozpoznając sprawę w II instancji) orzekał w oparciu o przepisy art. 19 ust. 4 usse obowiązujące do dnia 4 sierpnia 2008 roku, tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746 z dnia 04 lipca 2008 roku), a w wersji nieobowiązującej w dacie złożenia przez Spółkę przedmiotowego wniosku o wyrażenie zgody na zmianę warunków pozwolenia w następującym brzmieniu: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana zakazami przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi" .Podczas gdy organ rozpoznając sprawę w II instancji faktycznie powinien orzekać w oparciu o przepisy art. 19 ust. 4 u.s.s.e. w związku ż art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej usse z 2014 r. w wersji obowiązującej w dacie złożenia przez Spółkę przedmiotowego wniosku o wyrażenie zgody na zamianę warunków pozwolenia tj.: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %; 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste co w konsekwencji doprowadziło do oceniania przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji) wniosku złożonego przez Spółkę, przez pryzmat nieobowiązujących przepisów, czego następstwem było niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez tenże organ art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP albowiem Minister Gospodarki na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygał w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej przy wydaniu decyzji nr [...], z dnia [...] sierpnia 2015 roku; 4.1.2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej nie dostrzegł, że "słuszny interes obywatela" (Spółki) powinien zawsze mieć pierwszeństwo przy podejmowaniu rozstrzygnięć przez organy administracji - aż do granic wyraźnej kolizji z "interesem społecznym", co powoduje, że w przypadku tzw. "uznania administracyjnego" organ — pomimo takiego obowiązku — nie wykazał dlaczego w danej sytuacji nastąpiła odmowa uznaniowa, tzn. że organ postanowił nie uwzględnić słusznych "interesów obywatela" (Spółki), które powinny mieć pierwszeństwo; 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, wyrażającego się w tym, że: planowany dotychczas przez Spółkę zakup nieruchomości z przeznaczeniem jej na cele produkcyjne wobec aktualnej potrzeby dzierżawy tejże nieruchomości oraz zastąpienie dotychczas planowego przez Spółkę zakupu środków trwałych (specjalistycznych maszyn służących do produkcji lub też przygotowania produkcji etykiet) - innymi środkami trwałymi (maszynami o innym przeznaczeniu), a także zastąpienie przyszłego zakupu tych środków trwałych, innymi formami korzystania z tych środków trwałych — stanowi w istocie odstąpienie od realizacji inwestycji w kształcie zaakceptowanym przez Komisję ds. rokowań i Zarządzającego strefą, a w konsekwencji decyduje o charakterze zupełnie innego projektu inwestycyjnego, niż ten, który był przedmiotem oceny organu udzielającego zezwolenia, podczas gdy ww. modyfikacje jako dozwolone, w żaden sposób nie determinują charakteru samego projektu inwestycyjnego, a ich przeprowadzenie nie spowoduje, że cel jakim jest projekt inwestycyjny w zamierzonym pierwotnie brzmieniu nie zostanie osiągnięty; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób niepełny odniósł się do zarzutów wskazanych w skardze, tj. dotyczących naruszenia przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji) art. 15 k.p.a. w zw. z art 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP; 4.2. naruszenie prawa materialnego, tj.: 4.2.1. art. 19 ust. 4 usse obowiązującego do dnia 4 sierpnia 2008 roku, tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746 z dnia 4 łipca 2008 roku), przez niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez Sąd błędnej oceny prawidłowości zastosowania ww. przepisu prawa materialnego przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji), w sytuacji gdy w dacie złożenia przez Spółkę wniosku o wyrażenie zgody na zmianę warunków pozwolenia, tj. w dniu [...] września 2014 roku organ (rozpoznający sprawę w II instancji) powinien był orzekać w oparciu o treść art. 19 ust. 4 usse w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej usse z 2014 roku, co równocześnie doprowadziło do niewłaściwego zastosowania także tej treści ww. przepisu; 4.2.2. art. 4 ust. 4 usse, w zw. z § 2 ust. 2 pkt. 2 w zw. z § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 roku w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (wydanego na podstawie art. 4 ust 4usse ) i art. 19 ust. 4 usse przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na nieprawidłowej ocenie przez Sąd zastosowania prawa materialnego przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji), która polegała na tym, że doszło do oceny uzależniania zgody na zmianę przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej od tego, iż aktualnie przedsiębiorcy tacy jak Spółka nie mogliby uzyskać zezwolenia na projekt dotyczący działalności takiej jak prowadzona dotychczas, pomimo tego, że faktycznie organ powinien badać wyłącznie treść przepisów wykonawczych z daty uzyskania przez Spółkę przedmiotowego zezwolenia. 4.3.Przedstawiając powyższe Strona skarżąca kasacyjnie wniosła : 4.3.1. na podstawie art. 176 p.p.s.a oraz 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 4.3.2. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu, na rzecz skarżącej spółki — A. Spółka Akcyjna kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: 5.1.Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy należało ja więc uwzględnić i jednocześnie uznając, iż sprawa została dostateczne wyjaśniona , na podstawie art.188 p.p.s.a.Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Sądu I instancji oraz rozpoznał skargę strony i uchylił decyzję organu II instancji. 5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznanej sprawie nie wystąpiły. Nie stwierdzono również podstaw do odrzucenia skargi oraz umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, na co wskazuje wskazane wyżej związanie podstawami tejże skargi, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej wskazując naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim nie ma prawa domyślania się oraz uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej i argumentacji służącej ich uzasadnieniu. 5.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając powyższe zarzuty według wyżej wskazanych reguł uznał je za zasadne z następujących względów. 5.4.Skarga kasacyjna organu zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego jak i przepisów prawa materialnego. W takiej sytuacji, z reguły jako pierwsze, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie, kluczowe jest rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności, czy przepisy prawa materialnego w szczególności art.19 ust.4 usse, zostały w sprawie niewłaściwie zastosowane przez organy i następnie przez Sąd I instancji, bowiem przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania dowodowego w sprawie, z którym wiążą się zarzuty procesowe, podniesione w skardze kasacyjnej. 5.4. Na wstępie rozważań zauważenia, wymaga, iż Sąd I instancji nie kwestionuje, że przepis art.19 ust.4 usse, został niewłaściwie zastosowany przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednoznacznie wskazano, iż WSA w Warszawie zgadza się ze Spółką, iż organ rozpoznając sprawę w II instancji w uzasadnieniu decyzji przywołał przepis art. 19 ust. 4 usse w wersji, która do czasu wejścia w życie nowelizacji usse, miała zastosowanie wobec przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej przed dniem 4 sierpnia 2008 r., tj. do momentu wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. Nr 118, poz. 746) dalej "nowelizacja z 2008 r." Zgodnie z tą wersją art. 19 ust. 4 usse niemającą zastosowania w przedmiotowej sprawie, minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie i ustalić korzystniejsze niż dotychczasowe warunki prowadzenia działalności gospodarczej, jeżeli niemożność dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi. Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, w rozstrzygnięciu tej decyzji przywołano prawidłową podstawę prawną tożsamą z podstawą prawną wskazaną w decyzji wydanej w I instancji, tj. art. 19 ust. 4 usse w związku z art. 5 ust. 1nowelizacji usse z 2014 r. Przepis ten stanowi, że Minister Gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana ta nie może 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu o więcej niż 20%, 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach, które w chwili włączenia do strefy stanowiły własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Jako uzasadnienie prawne tego stanowiska, Sąd I instancji wskazał, iż z powołanych przepisów wynika, że ziszczenie się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 usse obliguje organ do wydania decyzji odmawiającej zmiany. W tym zakresie ustawodawca nie pozostawia wątpliwości co do możliwości rozstrzygnięcia w przypadku wystąpienia negatywnej przesłanki, nie pozostawiając Ministrowi Gospodarki luzu decyzyjnego. Niemniej jednak przepis art. 19 ust. 4 usse w brzmieniu obecnym, z wyłączeniem przypadków określonych w pkt 1 - 3, jak również w brzmieniu sprzed nowelizacji usse z 2008 r., z wyłączeniem regulacji dotyczących obniżenia poziomu zatrudnienia, pozostawia sferę ocenną organowi przy orzekaniu w sprawach dotyczących zmiany zezwoleń. Oba przepisy dopuszczają zatem dodatkową płaszczyznę oceny. Tym samym przywołanie niewłaściwego brzmienia przepisu w decyzji organu wydanej w II instancji w ocenie Sądu I instancji, pozostaje bez wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. 5.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozostaje, rozpoznanie przez organ sprawy, w której decyzję wydano w oparciu o przesłanki ustawowe, wynikające z przepisu art.19 ust.4, który w brzmieniu cytowanym przez organ, nie obowiązywał w chwili złożenia wniosku przez stronę o zmianę zezwolenia tj. 2[...] września 2014 r. w stosunku do Spółki, która zezwolenie otrzymała w dniu [...] grudnia 2010 r. 5.6.Na wstępie trzeba przypomnieć, że przyjęta ustawą o specjalnych strefach ekonomicznych możliwość wyodrębnienia określonego terenu Rzeczypospolitej Polskiej dla prowadzenia działalności gospodarczej nakierowana jest wyłącznie na przyspieszenie rozwoju gospodarczego tej części kraju i realizowanie określonych ustawą celów, a jednym z nich jest tworzenie nowych miejsc pracy (art. 3 pkt 6 u.s.s.e.). Podjęcie działalności gospodarczej na terenie takiej strefy i korzystanie z pomocy publicznej przewidzianej rozporządzeniem Rady Ministrów ustanawiającym strefę (art. 4 ust. 1 u.s.s.e.) następuje na podstawie udzielonego zezwolenia, którym określa się zatrudnienie przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy przez wyznaczony czas określonej liczby pracowników (art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1 u.s.s.e.) oraz dokonanie przez przedsiębiorcę inwestycji określonej wartości (pkt 2). Wskazany w zezwoleniu obligatoryjny warunek zatrudnienia stanowi w każdym przypadku wydanego zezwolenia realizację ustawowego celu ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej. Z tego też względu, jak przewidział ustawodawca, zmiana zezwolenia w tej części przez ograniczenie zatrudnienia nie była do dnia 4 sierpnia 2008 r. w ogóle dopuszczalna, a od tej daty możliwość zmiany nie mogła przekroczyć 20% poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu. Z kolei zapisy art.19 ust.4 usse w brzmieniu obowiązującym po 4 sierpnia 2008 r., nie uzależniają zmiany zezwolenia od wykazanych przez przedsiębiorcę okoliczności od niego niezależnych. Ponadto na podstawie art.5 ust.1. ustawy nowelizującej usse z 2014 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 6 stycznia 2015 r.) dotyczących stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, zmiany lub cofnięcia zezwolenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto w rozpoznawanej sprawie jak już zostało wskazane wyżej, wniosek o zmianę zezwolenia z dnia [...] września 2014 r. dotyczy zezwolenia wydanego w dniu [...] grudnia 2010 r., a nie zezwolenia wydanego przed [...] sierpnia 2008 r., do którego mogłyby mieć zastosowanie przepisy przejściowe ustawy nowelizującej z 2008 r. 5.7.Nawiązując do rozważań WSA co do uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 19 ust. 4 u.s.s.e., to w obu przypadkach mają one charakter uznaniowy, jednakże z tą różnicą, że w stanie prawnym mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie dyspozycja art. 19 ust. 4 zdanie drugie cyt. ustawy nakłada na organ obowiązek określonego działania (związanie administracyjne), bez możliwości wyboru skutku prawnego jak w przypadku określonym w zdaniu pierwszym. 5.8.Organ rozpoznając sprawę w II instancji orzekał w oparciu o przepisy art. 19 ust. 4 usse w brzmieniu, obowiązującym do dnia [...] sierpnia 2008 roku, tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746 z dnia 4 lipca 2008 roku), tj. w takiej wersji, która nie obowiązywała w dacie złożenia przez Spółkę wniosku o wyrażenie zgody na zmianę warunków pozwolenia w brzmieniu: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego niezależnymi . Minister Gospodarki powinien był orzekać w oparciu o przepisy art. 19 ust. 4 s.s.e. w wersji obowiązującej od dnia 4 sierpnia 2008 r. tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U.2008.118.746 z dnia 4 lipca 2008 roku) z uwagi na otrzymanie zezwolenia w dniu [...] grudnia 2010 r. oraz w związku z wnioskiem o zmianę zezwolenia z dnia [...] września 2014 r. na podstawie przepisu przejściowego zawartego w art. 5 ust. 1 ustawy nowelizującej usse z 2014 roku, w wersji obowiązującej w dacie złożenia przez Spółkę wniosku o zmianę warunków pozwolenia. Brzmienie powyższego przepisu na tę datę było następujące: "Minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może: 1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %; 2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej; 3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste. 5.9.W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zestawienie treści powołanego przepisu według dat jego obowiązywania, nie budzi żadnych wątpliwości, co do odmienności przesłanek ustawowych, stanowiących podstawę wniosku o zmianę zezwolenia posiadanego przez przedsiębiorcę, a w związku z tym nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, iż okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, z tego względu że tego rodzaju postępowania kończą się decyzją organu o charakterze uznaniowym. 5.10.Mimo, że w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w specjalnej strefie ekonomicznej, organ administracji operuje w ramach uznania administracyjnego, co jednoznacznie wynika z powołanej wyżej treści art. 19 ust. 4 usse. w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i na dzień złożenia wniosku przez stronę o zmianę zezwolenia ( minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie) to jednak granice tego uznania, co odnieść należy w szczególności do decyzji pozytywnych, wyznaczone zostały przez sytuacje (stany faktyczne) objęte hipotezami pkt 1 - 3 ust. 4 art. 19, które dla organu administracji, jako negatywne przesłanki zmiany pozwolenia, mają charakter wiążący. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia oraz zakres zastosowania przepisu art. 19 ust. 4 usse przedstawiony przez Sąd I instancji nie mogą być uznane za prawidłową. Zestawiając treść art. 19 ust. 4 usse, w brzmieniu sprzed i po nowelizacji przeprowadzonej ustawą z dnia 30 maja 2008 r., wyraźnie widać rysujące się na ich tle różnice. Nie dość, że w stanie prawnym sprzed 4 sierpnia 2008 r., zmiana tzw. warunku zatrudnieniowego w ogóle nie była uzależniona od oceny wniosku o zmianę pozwolenia w tym zakresie z punktu widzenia realizacji celów określonych w planie rozwoju strefy, to przede wszystkim z tym, że zmiana warunków zezwolenia, co do zasady, nie mogła dotyczyć obniżenia określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy (por. w tej mierze wyrok NSA z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 873/11,wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2030/11). Możliwość i jednocześnie dopuszczalność zmiany zatrudnieniowego warunku pozwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 usse, wprowadzona została dopiero w ustawie nowelizującej z dnia 30 maja 2008 r., z tym jednakże zastrzeżeniem, że obniżenie poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, nie mogło nastąpić, o więcej niż 20% jego stanu. 5.11.Mając powyższe na uwadze za trafne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując kontroli sądowej zaskarżonych decyzji, zaakceptował, niewłaściwie zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, które z kolei doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP.W konsekwencji tych uchybień w obrocie prawnym pozostawała wadliwa decyzja Ministra Gospodarki wydana, na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w której Minister Gospodarki orzekał, w oparciu o inne brzmienie przepisu art. 19 ust. 4 s.s.e., niż to, które zastosował w decyzji wydanej w pierwszej instancji, w przedmiocie zmiany pozwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, przez Spółkę. Zauważenia również wymaga , iż nie jest to tylko błędne, jak wskazuje Sąd I instancji, powołanie treści przepisu, ale ewidentne rozpoznanie wniosku strony, na podstawie nieobowiązującego w chwili orzekania przepisu ustawy, o czym jednoznacznie świadczy uzasadnienie decyzji organu II instancji. Powyższe uchybienie spowodowało również kolejne błędy w przeprowadzonym postepowaniu administracyjnym, bowiem treść przepisu prawa materialnego wyznacza zakres postępowania dowodowego, w którym organ badał przesłanki zmiany zezwolenia w stosunku do strony, dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, na podstawie przepisu prawa materialnego, które określał przesłanki ustawowe, nie obowiązujące w dacie złożenia wniosku przez stronę. Skutkiem tego stanu rzeczy są naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej tj. art.7, art.77 i art.80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny jest jednak zarzut naruszenia art.141 p.p.s.a. kierowany pod adresem Sądu I instancji, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku. To, że uzasadnienie zawiera błędne stanowisko co wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności tej nie zmienia. 5.12. Co do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 4 ust. 4 usse, w zw. z § 2 ust. 2 pkt. 2 w zw. z § 8 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2008 roku w sprawie pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom działającym na podstawie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenach specjalnych stref ekonomicznych (wydanego na podstawie art. 4 ust 4usse ) i art. 19 ust. 4 usse przez dokonanie błędnej wykładni polegającej na nieprawidłowej ocenie przez Sąd zastosowania prawa materialnego przez organ (rozpoznający sprawę w II instancji), należy uznać je za trafne, w zakresie w jakim doszło do oceny uzależniania zgody na zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej od tego, iż aktualnie przedsiębiorcy tacy jak Spółka nie mogliby uzyskać zezwolenia na projekt dotyczący działalności takiej jak prowadzona dotychczas. Organ powinien badać treść przepisów wykonawczych z daty uzyskania przez Spółkę zezwolenia, a nie uzależniać zmianę zezwolenia od przesłanek poza prawnych. Ponadto odwołując się do przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony organ rozpoznając sprawę ponownie, powinien mieć na względzie, iż przepisy usse, w szczególności art.19 ust.4 tego rodzaju przesłanek nie przewidują ani ich nie definiują. Z uwagi na to , że decyzja w tej sprawie jest decyzją opartą na uznaniu administracyjnym, organ może oczywiście odwoływać się do tego rodzaju przesłanek, ale muszą mieć one oparcie w okolicznościach sprawy oraz przepisach prawa, a obowiązkiem organu jest wyważenie słusznego interesu strony jak i interesu społecznego. Należy jednak pamiętać, że prawem ale i obowiązkiem organu jest stosowanie nie tylko przepisów prawa krajowego, ale również przepisów prawa wspólnotowego oraz wynikające z niego zasady dotyczące przedsiębiorców i pomocy publicznej, co powinien szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, która zostanie ponownie wydana. W pozostałym zakresie na tym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za niecelowe i przedwczesne zajęcie wiążącego stanowiska co do szczegółowej argumentacji wniosku, bowiem sprawa najpierw powinna być rozpoznana przez organ i Sąd I instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny.W oparciu o prawidłowe przepisy prawa materialnego oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zgodzie z przepisami k.p.a. 5.13.Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 i art.188 § p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. 5.14.O kosztach orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust.1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.)