I OSK 139/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości W. P. B. M. S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 502/10 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości W. P. B. M. S. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 502/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości W. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) , po rozpoznaniu wniosku Syndyka W. w W. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) października 2009 r. nr (...) o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) grudnia 1993 r. o odmowie uwłaszczenia ww. Przedsiębiorstwa nieruchomościami położonymi w (...) - w części dotyczącej działek nr (...), nr 99/2 i nr (...) z obrębu (...) Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda Warszawski decyzją z dnia (...) grudnia 1993 r. nr (...) odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. (...) oraz nabycia własności budynków położonych na tym gruncie. W. w dniu 1 grudnia 1998 r. wniosło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia (...) marca 2000 r. nr (...) umorzył postępowanie z powodu cofnięcia wniosku. Syndyk W. w dniu 4 września 2006 r. wniósł ponownie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) grudnia 1993 r. w zakresie dotyczącym działek nr (...). Minister Budownictwa decyzją z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...), utrzymaną w mocy decyzją z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...), odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Warszawskiego. Syndyk W. w W. , reprezentowany przez radcę prawnego T. P. w dniu 12 września 2007 r. wniósł po raz kolejny o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) grudnia 1993 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) grudnia 1993 r. w części dotyczącej działek nr (...) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1110/08 odrzucił skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury. Skarga kasacyjna od tego postanowienia została oddalona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1491/08. Syndyk W. wnioskiem z dnia 30 czerwca 2009 r, wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...). Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) października 2009 r. nr (...) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...)odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...)grudnia 1993 r. o odmowie uwłaszczenia P. nieruchomościami położonymi w W. w części dotyczącej działek nr (...) W wyniku rozpatrzenia wniosku Syndyka W. w W. o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) , utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) została doręczona pełnomocnikowi Syndyka W. -radcy prawnemu T. P. w dniu 20 czerwca 2008 r., co dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji. Termin do złożenia wniosku w wznowienie postępowania upłynął zatem w dniu 20 lipca 2008 r. Oznacza to, że wniosek o wznowienie złożony w dniu 30 czerwca 2009 r. został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) grudnia 2009 r. nr (...) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Syndyk W., W skardze zarzucił decyzji naruszenie prawa procesowego art. 7 i art. 77 k.p.a., a także naruszenie art. 148 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, w art. 148 § 2 k.p.a. jest mowa o dniu, w którym strona dowiedziała się o decyzji, a więc o dacie powzięcia przez nią wiadomości o jej istnieniu, a nie ojej doręczeniu. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 14 września 2010 r., w którym strona skarżąca przedstawiła formalnoprawne przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i argumenty przemawiające za wznowieniem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż strona skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia (...) grudnia 1993 r. o odmowie uwłaszczenia nieruchomościami położonymi w W. przy ul. (...) - w części dotyczącej działek nr (...) Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...)została doręczna pełnomocnikowi strony skarżącej - radcy prawemu adwokatowi T. P. w dniu 20 czerwca 2008 r. Okoliczności tej nie kwestionuje sama strona skarżąca. Od tego więc momentu należało liczyć termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...). Termin miesięczny do wniesienia o wznowienie postępowania upłynął zatem w dniu 20 lipca 2008 r. Natomiast wniosek w sprawie wznowienia postępowania został złożony w dniu 30 czerwca 2009 r. (data nadania przesyłki pocztowej zawierającej wniosek). Zdaniem Sądu pierwszej instancji niewątpliwie zatem strona skarżąca uchybiła terminowi określonemu w art. 148 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również argumentacji skarżącego co do różnicy miedzy datą powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu decyzji a jej doręczenia. Strona skarżąca nie wskazała żadnego argumentu, który uzasadniałby twierdzenie, że strona skarżąca nie dowiedziała się o wydaniu decyzji, pomimo jej doręczenia pełnomocnikowi strony. Z akt sprawy wynika poza tym, że strona skarżąca posiadała wiedzę o wydaniu decyzji z dnia 9 czerwca 2008 r., skoro skarga z dnia 18 lipca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. została podpisana przez Syndyka Masy Upadłości W. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w piśmie z dnia 14 września 2010 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismo wszczynające postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie z dnia 30 czerwca 2009 r. zostało wyraźnie określone przez stronę skarżącą jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...), a nie jako wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wskazane zaś przez stronę zarzuty, dotyczące "bezwzględnej nieważności" decyzji odmawiającej uwłaszczenia oraz wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania. Kolejny zaś wskazany przez stronę zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nie mógł być rozpatrywany wobec tego, że postępowanie nie weszło w etap badania istnienia przesłanek wznowieniowych, gdyż ze względów formalnych (uchybienia terminu), odmówiono wznowienia postępowania. Podobnie nie mogły podlegać badaniu zarzuty wobec decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 21 grudnia 1993 r. o odmowie uwłaszczenia Przedsiębiorstwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Syndyk Masy Upadłości W. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, jak i organ administracyjny, że strona domaga się wznowienia postępowania opierając to na trzech przesłankach; 2. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1), 2) i 7) K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., mimo że istniały podstawy do uznania go za wniosek o wszczęcie nowego postępowania. 3. naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż w zaskarżonej decyzji organ administracyjny potraktował wniosek Syndyka jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego na oparty wyłącznie na podstawie art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.. Tymczasem z treści uzasadnienia w/w wniosku wynika wyraźnie, że strona domaga się wznowienia postępowania opierając to na trzech przesłankach tj. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej wydanej z upoważnienia Wojewody Warszawskiego przez zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia (...) grudnia 1993 r. (nr (...)), orzekającej o odmowie stwierdzenia nabycia przez W. prawa wieczystego użytkowania gruntu zabudowanego, położonego w W. przy ulicy (...) (Decyzja Uwłaszczeniowa), a także wydaniu przez organ administracyjny decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej oraz naruszenie w trakcie postępowania administracyjnego zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Podstawę złożonego wniosku o wznowienie postępowania stanowiło naruszenie przepisów art. 19 K.p.a., art. 65 § 1 kpa i art. 66 § 1-3 K.p.a. Zarówno z uzasadnienia zaskarżenia decyzji, jak też z odpowiedzi na złożona przez Syndyka skargę wynika wyraźnie, że organ administracyjny w żadnym nie badał w żadnym zakresie postawionych zarzutów. Stanowi to dodatkowo rażące naruszenie przepisu art. 7 K.p.a. i art. 138 K.p.a., które nakazują wszechstronne zbadanie sprawy. Podniesione zarzuty nie zostały dotychczas rozpoznane w żadnym postępowaniu. Wniosek o wznowienie postępowania zawierał w sobie elementy wskazujące na szersze niż rozpoznane w dotychczasowych postępowaniach administracyjnych elementy treściowe. Istniały zatem podstawy do uznania go za wniosek o wszczęcie nowego postępowania. We wniosku wskazano na podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1),2) i 7). K.p.a. Zarzutów tych organ administracyjny w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie badał. Następnie skarżący kasacyjnie przywołał argumenty na które powoływał się we wniosku z dnia 20 lipca 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Mazowieckiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji szeregu przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., jednak żaden z nich nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Nie ulega żadnym wątpliwościom, iż w złożonym w dniu 30 czerwca 2009 r. wniosku Syndyk Masy Upadłości W. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury z dnia (...) czerwca 2008 r. nr (...) . Wyraźnie wskazuje na to treść żądania. Zgodnie z art. 148 § 1 i 2 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, przy czym w sytuacji, gdy podstawą wznowienia jest art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - miesięczny termin na złożenie wniosku o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W niniejszej sprawie dniem tym był 20 czerwca 2008 r. tj. dzień, w którym zaskarżona decyzja została doręczna pełnomocnikowi strony skarżącej. Tak więc składając, w dniu 30 czerwca 2009 r. wniosek o wznowienie postępowanie, strona bezspornie uchybiła terminowi, o jakim mowa w art. 148 § 1 K.p.a., co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji. Zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., jest warunkiem formalnym wniosku o wznowienie, umożliwiającym jego merytoryczne rozpoznanie. Powyższa okoliczność jest badana przez organ we wstępnym etapie postępowania tj. poprzedza wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania lub orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania. W postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (bądź orzeczenia o odmowie wznowienia postępowania ) organ ustala jedynie warunki formalne podania o wznowienie, natomiast samo wystąpienie, bądź niewystąpienie przesłanek wznowienia postępowania może być przedmiotem analizy ze strony organów administracji dopiero po wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Skoro termin do złożenia podania o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie nie został zachowany, to analiza przesłanki wznowieniowej wskazanej przez skarżącego we wniosku (naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu) nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy postępowanie nie zostało wznowione. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, iż strona domagała się wznowienia postępowania opierając swój wniosek na dodatkowych dwóch przesłankach tj. bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej oraz wydaniu przez organ administracyjny decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, to należy zauważyć, iż powyższe przesłanki nie mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, bowiem nie zostały zawarte w art. 145 K.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, iż we wstępnej fazie badania warunków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, organ nie prowadzi postępowania dowodowego co do podstaw wznowienia, za wyjątkiem podjęcia czynności mających na celu sprawdzenie warunków formalnych wniosku (m.in. zachowania terminu). W przedmiotowej sprawie decyzja Ministra Infrastruktury z dnia (...) października 2009 r. ograniczała się do stwierdzenia braku warunków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, stąd zakres czynności wyjaśniających, obejmujących stwierdzenie uchybienia terminu określonego w art. 148 § 1 K.p.a., należało uznać za wystarczający, a wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający skargę na powyższe rozstrzygnięcie za odpowiadający prawu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.