II OSK 600/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 617/20 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 617/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] i [...] (dalej: "skarżące") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 15 lipca 2020 r., znak: WOP.7721.71.2020.ASN, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją Nr 23/2017 z 11 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynku handlowo-usługowego w zabudowie szeregowej na działkach nr ewid. [...] i [...], obręb [...] - [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Po rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, Wojewoda [...] decyzją z 24 marca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego. W rezultacie, po rozpatrzeniu skargi [...] i [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 344/17, oddalił skargę. Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle art. 32, art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej: "Prawo budowlane") oraz przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. W odniesieniu do zarzutów dotyczących wadliwego kolektora deszczowego oraz wykonania skarpy z nachyleniem w stronę nieruchomości skarżących, która to skarpa została wybudowana w ramach odrębnej inwestycji (sklepu "[...]"), Sąd uznał, że zarzuty te nie mają wpływu na prowadzone postępowanie ze względu na węższy zakres rozpatrywanej sprawy. Inwestor zaplanował też wykonanie skarpy kierującej wody opadowe w stronę nieruchomości inwestycyjnej i należy zgodzić się z organem, że pozostaje to w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2018 r. przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę została przeniesiona na [...] (dalej: "inwestor"). Dodatkowo, w związku z wnioskiem inwestora o zmianę pozwolenia na budowę w celu zgodnej z prawem realizacji inwestycji z uwzględnieniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, Prezydent Miasta [...] decyzją z 6 maja 2019 r. wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego (tekst jedn. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) zmienił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z 11 września 2017 r. i zatwierdził projekt budowlany zamienny. Po rozpatrzeniu odwołania właścicielek nieruchomości sąsiednich, Wojewoda [...] decyzją z 9 lipca 2019 r. uchylił ww. decyzję Prezydenta Miasta [...] z 6 maja 2019 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. W konsekwencji niedojścia do skutku zamiaru zmiany pozwolenia na budowę, a także interwencji [...],[...] i [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] dokonał w dniu 11 września 2019 r., kontroli budowy inwestycji obejmującej już w tym czasie budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami na działkach nr ewid. [...] i [...], przy ul. [...] w [...]. Kontrola wykazała, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od projektu budowlanego z 11 stycznia 2017 r. W tym stanie rzeczy powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 11 września 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W dniu 15 października 2019 r. inwestor przedłożył opinię techniczną odnoszącą się do wykonanych robót budowlanych. Decyzją z 29 października 2019 r. organ nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia do 29 lutego 2020 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany dokonane przy budowie zespołu budynków mieszkalnych i budynku handlowo-usługowego w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami. Na wniosek inwestora nowy termin wykonania ww. obowiązku został ostatecznie ustalony na dzień 30 kwietnia 2020 r. Ww. obowiązki inwestora zostały wykonane. W szczególności, w dniu 27 marca 2020 r. inwestor złożył w siedzibie organu nadzoru budowlanego cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego wraz z niezbędnymi dokumentami. W dniu 4 maja 2020 r. do Powiatowego Inwestora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] wpłynęło pismo [...],[...] oraz [...] zawierające uwagi do złożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego odnoszące się do sposobów odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, a także przesłaniania istniejącego oraz hipotetycznego, nowego budynku przy ul. [...]. Niemal równocześnie inwestor przedłożył uzupełniony projekt budowlany. W związku z tym organ powiatowy decyzją z 18 maja 2020 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. [...] i [...] odwołały się od decyzji organu I instancji. Po rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z 15 lipca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "Prawo budowlane") i wskazał, że inwestycja spełnia wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązki wynikające z przepisów prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Organ podkreślił przy tym, że inwestor nie zmienił naturalnego spływu wód, w związku z czym kwestie zalewania działek nr ewid. [...] i [...] oraz niesprawnej kanalizacji deszczowej, przebiegającej m.in. przez teren inwestycji, nie dotyczą przedmiotowego postępowania. Stanowią one zagadnienie wymagające ewentualnego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skarżące wskazały, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem prawa, gdyż organ nierzetelnie sprawdził zgodność projektu budowlanego z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi. Oświadczenie projektanta nie daje podstaw do zapewnienia terenom sąsiadującym z inwestycją bezpieczeństwa przed zalewaniem. Zdaniem skarżących, zatwierdzony projekt zamienny bezprawnie dopuszcza do przesłaniania istniejącej i hipotetycznej zabudowy na działkach skarżących. Sąd I instancji oddalając skargę w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu przedmiotowa inwestycja może być kontynuowana zgodnie z przedstawionym przez inwestora projektem zamiennym. Rozpatrując zarzuty dotyczące zalewania nieruchomości skarżących Sąd I instancji wziął również pod uwagę dołączoną do skargi opinię z czerwca 2020 r. sporządzoną przez hydrologa, dr. [...] i dotyczącą zmian stanu wody na łącznie 17 działkach ewidencyjnych, w tym na działkach wskazanych w pozwoleniu na budowę. Uprawniony hydrolog odnosi się m.in. do przedmiotowej inwestycji, podzielając ustalenia organu o prawidłowości rozwiązań ww. projektu w zakresie wód opadowych. Według biegłego hydrologa inwestor nie dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości, co nie zmienia faktu, że można stwierdzić pewne wady rozwiązań mających na celu zapobieganie podtapianiu nieruchomości przy ul. [...]. Zdaniem Sądu I instancji ustalenia faktyczne autora ekspertyzy potwierdzają zgodność przyjętych rozwiązań z wymogami § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych". Natomiast stwierdzone przez upoważnionego hydrologa wady systemu instalacji deszczowej nie wynikają jednak z działań lub zaniechań inwestora. Nie potwierdził się również drugi zarzut braku rzetelnej analizy oddziaływania obiektu w zakresie wyliczenia wysokości przesłaniania domu mieszkalnego na działce skarżących, gdyż taka analiza została wykonana. Jej wnioski zamieszczono w załączniku nr 2 do projektu budowlanego zamiennego i prowadzą do wniosku, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny nie narusza prawa. Z projektu zamiennego wynika, że budynek mieszkalny skarżących będzie należycie nasłoneczniony, przy czym ustaleń dokonano również dla budynków hipotetycznych, tj. przewidywanych przez skarżące. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 grudnia 2020 r. wniosła [...], zaskarżając wyrok w całości i formułując następujące zarzuty: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny uwzględnia zakres i charakter stwierdzonych odstępstw od pierwotnego projektu oraz zawiera wszystkie elementy pozwalające na ocenę zasadniczych i spornych między stronami kwestii, w tym również problemu zagospodarowania wód opadowych. Z powyższym łączy się też naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 9 Prawa budowlanego, jak również § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm., który obowiązywał do 18 września 2020 r.). Powołane przepisy zostały naruszone przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że inwestycja [...] może być kontynuowana zgodnie z przedstawionym projektem zamiennym. Przedstawione stanowisko Sądu I instancji jest zdaniem skarżącej kasacyjnie nieuzasadnione, gdyż: a) inwestor nie usunął nieprawidłowości projektu budowlanego wskazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z 30 kwietnia 2020 r. W projekcie zamiennym zabrakło obliczeń wskazujących na to, że zaprojektowane rozwiązanie jest wystarczające do zagospodarowania wód opadowych z przedmiotu inwestycji. Inwestor wskazuje jedynie na pojemność projektowanej instalacji, jednak nie wynika z tego, czy jest ona wystarczająca do zagospodarowania wód opadowych, zwłaszcza wobec znanego wszystkim faktu stałego zalewania działek skarżącej oraz niesprawności kanalizacji deszczowej, do której ma być podłączona inwestycja; b) projekt budowlany zawiera takie rozwiązania dotyczące zagospodarowania wód opadowych, które są niezgodne z zasadami wiedzy technicznej i z naruszeniem interesów osób trzecich, w tym skarżącej kasacyjnie, ponieważ kwestia wieloletniego zalewania nieruchomości skarżącej jest znana organom oraz Sądowi I instancji. W szczególności, wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie uwzględnił prawomocnego wyroku WSA w Białymstoku z 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 341/16 wydanego w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie. Według skarżącej kasacyjnie powyższy wyrok nie został dotychczas wykonany. Dodatkowo w projekcie zamiennym zaprojektowano podłączenie inwestycji do niesprawnej kanalizacji deszczowej w celu odprowadzania do niej nadmiaru wód opadowych. Spowoduje to wzmożone zalewanie działek skarżącej. Zgodnie z ekspertyzą hydrologiczną dołączoną do akt stanowi to naruszenie przez właściciela działki [...] przepisu art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne; c) nastąpiło także podłączenie innej inwestycji (sklepu "[...]") do tej samej niesprawnej kanalizacji deszczowej mimo że Wojewoda [...] w decyzji z 25 listopada 2029 r. powołując się na stanowisko Departamentu Ochrony Środowiska i Gospodarki Komunalnej z 17 stycznia 2014 r. uznał, że z uwagi na niewydolność systemu miejskiej sieci kanalizacji deszczowej wody opadowe należy zagospodarować we własnym zakresie oraz że zezwolenie na przyłączenie nowej inwestycji do wadliwej kanalizacji deszczowej, która przed realizacją spornej inwestycji była już niewydolna, jest nie do pogodzenia z zasadami wiedzy technicznej. Przyjęte rozwiązanie będzie powodowało wzmożone zalewanie działek o nr [...] i [...] należących m.in. do skarżącej kasacyjnie. 2. naruszenie § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy brak jest możliwości przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacji deszczowej z uwagi na jej wadliwość. Powinno się więc zobowiązać inwestora do zaprojektowania odprowadzania wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. 3. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że "zbyt daleko idące są ustalenia organu II instancji w zakresie, a zarzuty skarżących w zakresie przesłaniania hipotetycznego budynku na nieruchomości skarżącej kasacyjnie są niezasadne", mimo że w opinii organu I instancji takie przesłanianie ma miejsce. Należy przy tym dodać, że sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mającą odpowiednie przygotowanie zawodowe nie zwalnia ani organów administracji, ani sądu administracyjnego od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło, a co miało istotny wpływ na wynik sprawy. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, a mianowicie: 1. naruszenie art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej "k.p.a."), art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewykonanie przez Sąd I instancji obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych i zaakceptowanie nieprawidłowego działania organów administracji oraz oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji nie podjęły wszelkich niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności: a) udzieliły pozwolenia na budowę przed zakończeniem sprawy o stosunki wodne, co może przyczynić się do trudno odwracalnych szkód na nieruchomościach skarżącej kasacyjnie, b) nie ustaliły, jakie konsekwencje będzie miało podłączenie kolejnej inwestycji do niesprawnej kanalizacji deszczowej, c) nie ustaliły, czy była możliwość zagospodarowania wód opadowych przez inwestora na terenie własnej działki zgodnie z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bez jej podłączenia do kanalizacji deszczowej, d) nie ustaliły, czy inwestor usunął nieprawidłowości projektu budowlanego wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2020 r., znak: NB.1.5160,87.2019.MK, e) wydały rozstrzygnięcia nieuwzględniające interesów osób trzecich (w tym skarżącej kasacyjnie) zmierzających do zaprzestania zalewania jej działek lub przynajmniej niezwiększania uciążliwości z zalewaniem związanych. 2. Naruszenie art. 134 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjście poza granice zaskarżenia, poprzez: a) brak ustalenia, na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie skarżącej oraz czy są one skuteczne; b) brak ustalenia aktualnego stanowiska gestora sieci kanalizacji deszczowej w zakresie tego, jaki jest stan sieci kanalizacji deszczowej i czy zezwoli on na podłączenie nowej inwestycji, czy też stoi na stanowisku, że należy wody opadowe zagospodarować we własnym zakresie. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego dla pełnomocnika z urzędu w wysokości trzykrotności stawki wynikającej z norm przepisanych zgodnie z oświadczeniem, że koszty te nie zostały zapłacone w całości, ani w części. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, tj. wskazane postacie naruszenia przepisów prawa. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej oraz szczegółowym zbadaniu zgromadzonych w aktach sprawy materiałów dowodowych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok jest w pełni zgodny z prawem i nie ma podstaw, aby został uchylony. Zarzuty skarżącej kasacyjnie w istotnym zakresie stanowią powtórzenie zarzutów, które zostały już zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Znalazły one swoje odzwierciedlenie i wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 17 grudnia 2020 r. Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, co dodatkowo zostanie wyjaśnione poniżej. W rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżącej kasacyjnie koncentrowały się na dwóch kwestiach: (1) naruszeniu prawa poprzez zatwierdzenie, utrzymanie w mocy lub pozostawienie w obrocie prawnym projektu budowlanego zamiennego, którego realizacja powoduje lub będzie powodować zalewanie nieruchomości skarżącej kasacyjnie przez wody opadowe, a także (2) zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, mimo że ma miejsce przesłanianie istniejącej oraz hipotetycznej (planowanej na przyszłość) zabudowy nieruchomości skarżącej. I. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej odwołujących się do prawa materialnego, należy podkreślić, że na treść rozstrzygnięcia Sądu kasacyjnego miały znaczący wpływ ograniczenia wynikające z: a) wyjątkowego charakteru postępowania prowadzonego w rozpatrywanej sprawie przez organy nadzoru budowlanego, a mianowicie ograniczenia zakresu badania sprawy do istotnych odstępstw od zatwierdzonego oryginalnego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego; a) wcześniejszych rozstrzygnięć sądów administracyjnych odnoszących się do budowy zespołu budynków mieszkalnych na działkach nr ewid. [...] i [...] oraz do skutków realizacji tej inwestycji dla sąsiednich lub pobliskich nieruchomości. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego były istotne odstąpienia inwestora od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją organu powiatowego z 11 stycznia 2017 r. Wskazana pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/BK 344/17 (wyrok oddalający skargę skarżących z dnia 7 grudnia 2017 r. Zasadnicze rozwiązania przyjęte w ww. projekcie, w tym zasady odprowadzania wód opadowych z działek inwestycyjnych, były więc już kontrolowane przez sąd administracyjny. NSA nie był też upoważniony do oceny rozwiązań będących przedmiotem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 341/16 oraz z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 641/18. Niedopuszczalne było zatem badanie kwestii stanu wód opadowych na działkach sąsiednich i zabezpieczenia nieruchomości przed szkodami, które mogły powstać w związku z zalewaniem ich przez wody opadowe. Orzekał o tym WSA w Białystoku we wskazanych orzeczeniach; b) przyjętej od 2014 r. zasady, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt (art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 i ust. 4 Prawa budowlanego). Organ nie ma zaś uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej i funkcjonalności. Wymienione ograniczenia sądowej kontroli projektu budowlanego zamiennego i okoliczności faktycznych sprawy sprawiają, że większość zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej należało uznać za nie zasługujące na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na fakt, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie toczyło się w szczególnym trybie. Było to tzw. postępowanie naprawcze, które zostało wszczęte w związku z faktem, że inwestor (oryginalny lub obecny) dopuścił do istotnych odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr 23/2017 z 11 stycznia 2017 r. Przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują, że w takim przypadku organ nadzoru budowlanego ma obowiązek, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia – określonym terminie – projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W razie potrzeby właściwy organ nakłada również na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Wykonanie takich obowiązków ma na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Następnie, po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora organ sprawdza wykonanie obowiązku, a po stwierdzeniu wykonania obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego) lub w przypadku niewykonania obowiązku – wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego). Wyjątkowość postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego ma przy tym ważne skutki dla praktyki obrotu prawnego. Zgodnie z powszechnie uznawaną zasadą rozumowania prawniczego przyjmuje się że, "przepisów o charakterze wyjątku nie wolno interpretować rozszerzająco". W rezultacie, w postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego nie dokonują ponownej pełnej kontroli projektu budowlanego, a jedynie mają zadanie dokładnie określić, do jakich istotnych odstępstw dopuścił inwestor, a następnie, czy tak zrealizowany obiekt budowlany może być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Dlatego więc decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...], jako organu I instancji, została wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Tak więc, tylko w tym zakresie decyzja organu odwoławczego może być skarżona i kontrolowana przez sądy administracyjne. Prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzonych lub przewidywanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego organy nadzoru budowlanego nie są zatem upoważnione do tego, aby badać prawidłowość przedmiotowej inwestycji w innym, szerszym zakresie. Drugi typ ograniczeń zakresu sądowej kontroli legalności inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...] w [...] polegał na tym, że rozwiązania przyjęte przez projektantów przedmiotowej inwestycji były już badane przez sąd administracyjny. Jak wskazano wyżej, pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją z 11 stycznia 2017 r. podlegał już kontroli administracyjnej w wyniku odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę rozpatrzonego przez organ administracji drugiej instancji, a następnie - kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 344/17, oddalił skargę obecnej skarżącej kasacyjnie i dwóch pozostałych właścicielek nieruchomości sąsiednich. Wskazany wyrok z 7 grudnia 2017 r. jest prawomocny i w takim zakresie, w jakim dotyczy on zagospodarowania terenu, a w tym gospodarki wodnej na terenie inwestycji, organy administracji nie mogą ponownie badać projektowanej inwestycji, a sądy nie mogą jej ponownie kontrolować. Należy również dodać, że w odrębnych postępowaniach badany był wpływ realizacji przedmiotowej inwestycji na stosunki wodne występujące na terenie objętym pozwoleniem na budowę z 11 stycznia 2017 r., a także decyzją organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Bk 341/16, rozpatrywał stan techniczny i zgodność z prawem urządzeń kanalizacyjnych, w tym istniejącego rurociągu i kanalizacji deszczowej. Sąd wyrokiem z 13 września 2016 r. (LEX nr 2147030) oddalił skargi właścicieli działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją. Dodatkowe kwestie środków technicznych i urządzeń zapobiegających szkodom na gruncie rozpatrywano w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Bk 641/18 zakończonej wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. Sąd uchylił bowiem decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nakazującą przebudowę rurociągu odprowadzającego wody opadowe oraz wykonanie odwodnienia skarpy nasypu poprzez wykonanie rowu odpływowego. Sąd przyjął jednak, że inwestor nie zmienił stanu wody na gruncie, a zatem inwestycja nie wpływa szkodliwie na grunt sąsiedni. Z tego względu kwestia stosunków wodnych, a także stanu kanalizacji deszczowej i odprowadzania wód opadowych z nieruchomości inwestycyjnej oraz nieruchomości sąsiednich nie mogła być obecnie badana w postępowaniu naprawczym, które było prowadzone, jak wskazano wyżej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i następnych przepisach Prawa budowlanego. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że niekorzystne dla niej zjawiska w zakresie spływu wód opadowych o utrzymywania się wysokiego poziomu tych wód są efektem odstąpień inwestora od oryginalnego projektu budowlanego. Przeciwnie, skarżąca kasacyjnie powtarza, że wady systemu kanalizacji deszczowej znane były już od lat, a nowa inwestycja i podobne przedsięwzięcia (np. pozwolenie na budowę sklepu "[...]") tylko pogorszyły stan wód na przedmiotowym terenie. Takie problemy nie mogą jednak być rozwiązywane w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Poza tym inwestor budujący zespół budynków mieszkaniowych i usługowych na wskazanych działkach o nr ewid. [...] i [...] nie może być odpowiedzialny za stan sieci kanalizacyjnej położonej poza terenem nieruchomości, do których inwestorowi przysługuje tytuł prawny do wykorzystania ich na cele budowlane. Przekonanie skarżącej o niskiej jakości lub wydajności istniejącej sieci kanalizacji deszczowej nie mogło być brane pod uwagę, gdyż w tej sprawie sądy już się wypowiedziały. Dlatego, biorąc pod uwagę podstawę prowadzonego postępowania a dodatkowo wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych za bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd I instancji, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny uwzględnia zakres i charakter stwierdzonych odstępstw od pierwotnego projektu oraz zawiera wszystkie elementy pozwalające na ocenę zasadniczych i spornych między stronami kwestii, w tym również problemu zagospodarowania wód opadowych. Trzecie wreszcie ograniczenie zakresu sądowej kontroli projektów budowlanych bierze się stąd, że organy nadzoru budowlanego, a konsekwentnie również sądy administracyjne kontrolujące decyzje zatwierdzające projekty budowlane i projekty budowlane zamienne, nie są uprawnione do badania szczegółowych kwestii technicznych przewidzianych w projekcie. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego za rozwiązania techniczne przewidziane w projekcie odpowiadają autorzy projektu, a nie organy administracji budowlanej bądź organy nadzoru budowlanego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przepis art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga, aby to projektant zapewnił sprawdzenie zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Ustawodawca konsekwentnie przyjął też, że zakres tej weryfikacji pokrywa się z ograniczeniem zakresu kontroli ze strony organu administracji, a w konsekwencji sądu administracyjnego. Innymi słowy, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie sprawdzają projektu budowlanego, gdyż za zgodność projektu z prawem odpowiedzialny jest wyłącznie projektant. To, na co ustawodawca zezwolił organowi, a więc to, co mieści się w zakresie jego kompetencji kontrolnych, wynika z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (patrz wyrok NSA z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2993/18, LEX nr 3197802; wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2020 r., LEX nr 2772690, a także m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 355/16, LEX nr 2067834). Dla uniknięcia wątpliwości należy podkreślić, że zasadę odpowiedzialności projektanta za treść projektu budowlanego stosuje się nie tylko w przypadkach wniosku o udzielenie nowego pozwolenia na budowę, ale również w postępowaniu naprawczym w przypadku zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Wynika to z odesłania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1289/18, LEX nr 3157394, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 952/21, LEX nr 3210465). W świetle przedstawionych zasad wyznaczających zakres badania legalności przedmiotowego projektu budowlanego zamiennego należy powtórzyć stanowisko NSA, że zarzut skarżącej kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wskazano, postępowanie naprawcze ma wyraźnie określoną funkcję: ma pozwalać na zbadanie legalności projektu budowlanego po kątem odstępstw od oryginalnego projektu. W postępowaniu naprawczym nie ocenia się więc wszelkich możliwych kwestii spornych między stronami. Podobnie, Sąd kasacyjny nie podzielił opinii skarżącej kasacyjnie, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny zawiera rozwiązania dotyczące zagospodarowania wód opadowych niezgodne z zasadami wiedzy technicznej i z naruszeniem interesów osób trzecich. Po pierwsze bowiem, za zgodność projektu z zasadami wiedzy technicznej odpowiada projektant posiadający stosowne kwalifikacje i upoważnienia zawodowe. W tym więc zakresie Sąd I instancji nie mógł uznać zarzutów skarżących za zasługujące na uwzględnienie. Po drugie, okoliczności sprawy wyraźnie wskazywały, że zarzuty skarżącej kierowane pod adresem inwestora realizującego inwestycję na działkach nr ewid. [...] i [...], są co do istoty rzeczy niezasadne. Trzeba przecież wziąć pod uwagę fakt, że nieruchomości skarżącej kasacyjnie (działki nr ewid. [...] i [...]) zlokalizowane są przy południowo-wschodnim narożniku terenu inwestycji (patrz: projekt zagospodarowania terenu, str. 12, 22 projektu budowlanego zamiennego). Jednocześnie odległość terenu inwestycji, w tym zwłaszcza budynku nr 8 ostatniego od strony wschodniej i intencjonalnie zmniejszonego dla zachowania odpowiedniej odległości od nieruchomości skarżącej kasacyjnie jest stosunkowo niewielka (ok. 5 m, patrz też fotografie na str. 21 projektu bud.). Cały zespół budynków mieszkalnych i usługowych jest jednak otoczony kompletną instalacją kanalizacji deszczowej wraz ze szczelnymi zbiornikami retencyjnymi (patrz: rysunek str. 57/1 projektu bud. zam.). Tylko nadmiar niewykorzystanych wód z dachu oraz z powierzchni utwardzonych ma być zatem odprowadzany do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. W przedmiotowym projekcie budowlanym zamiennym ustalono i obliczono parametry instalacji odprowadzającej wody opadowe (pkt 3.4. projektu bud. zam., str. 53-56 oraz część graficzna na str. 57/1). Dodatkowo, teren na którym zlokalizowane są zaplanowane budynki opada w kierunku północnym, a więc przeciwnym do położenia nieruchomości skarżącej kasacyjnie względem terenu inwestycji. Różnica poziomu terenu wynosi ok. 2 m (pkt 2.4 projektu bud. zam., str. 17). Z tego też względu kluczowe elementy systemu kanalizacji deszczowej (separator i ww. zbiorniki retencyjne) zostały zlokalizowane w północnej części terenu inwestycji, tj. po przeciwnej stronie niż nieruchomości skarżącej. To co było przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawie i – pośrednio - przez Sąd I instancji, to kwestia spływu wody z naturalnej skarpy po południowej stronie planowanych budynków. Ze względu na wcześniej toczące się postępowania administracyjne (co najmniej od 2013 r.), rozwiązaniem mającym zapobiegać zalewaniu nieruchomości skarżącej kasacyjnie jest rów odwadniający położony na południe skarpy. Rów ten tylko w części znajduje się na działce [...] należącej do inwestora, a zatem można byłoby go zobowiązać do przeciwdziałaniu zalewaniu skarżącej jedynie w ograniczonym zakresie. Żądań skarżącej kasacyjnie nie wzmacnia też fakt, że wody opadowe na działce skarżącej kasacyjnie są odprowadzone tylko na teren jej własnej działki. Wbrew opinii skarżącej kasacyjnie woda gromadząca się na jej działce w okresie intensywnych opadów, spływa więc nie tylko z działek, na których zlokalizowana jest inwestycja przedstawiona w projekcie budowlanym zamiennym, ale również z terenu nieruchomości skarżącej kasacyjnie oraz innych nieruchomości sąsiednich. Ponadto, w ekspertyzie hydrologicznej złożonej do akt sprawy, rekomenduje się m.in. przedłużenie rowu odwadniającego aż do granicy działek [...] i [...], tzn. w kierunku południowym, a nie od terenu inwestycji w stronę nieruchomości skarżącej (k. 83-97 akt sąd., t. I). Z akt sprawy nie wynika też, aby inwestorowi przysługiwały jakiekolwiek prawa do nieruchomości, na których takie rekomendowane roboty wodne miałyby być wykonywane. Kluczowe wnioski ww. ekspertyzę hydrologicznej nie dotyczą zatem działek stanowiących teren inwestycji (str. 11, k. 93 akt sąd., t. I.). Obowiązek wykonania czynności zapobiegających zalewaniu działek skarżących nie dotyczył wyłącznie inwestora, ale kilku podmiotów, w tym właściwej gminy. Zasadność nałożenia obowiązków w tym zakresie została zbadana – jak wskazano wyżej - przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt II SA/Bk 341/16. Jest to zatem odrębna sprawa, rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne i wykonane ww. obowiązków nie jest przedmiotem obecnej sprawy. Zarzuty skarżącej kasacyjnie nie mogą zatem uzasadniać uchylenia zaskarżonego wyroku wydanego w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu kasacyjnego nie ma również podstaw do twierdzenia, że przygotowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dokonało się z naruszeniem § 28 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego niezastosowanie. Wbrew skarżącej kasacyjnie przepis ten nie wyznacza kwalifikowanych obowiązków inwestorów w zakresie gospodarki wodnej, ale dopuszcza stosowanie rozwiązań wyjątkowych w przypadku braku możliwości przyłączenia się do sieci kanalizacji deszczowej. Tymczasem analiza projektu budowlanego zamiennego wskazuje, że inwestor wprowadził wskazane w przepisie rozwiązania techniczne, m.in. zamknięte zbiorniki retencyjne. Ponadto, projekt kanalizacji deszczowej był dwukrotnie uzgodniony z Departamentem Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w [...] (w kwietniu 2016 r. i marcu 2020 r.) poprzez wskazanie średnich rurociągów połączeń rur, wskazanych technologii wykonania rur (str. 15 projektu bud. zam.). Opinia skarżącej kasacyjnie o wadach projektu budowlanego zamiennego w zakresie zagospodarowania wód opadowych i przyczynieniu się inwestora do zalewania nieruchomości skarżącej kasacyjnie nie znajduje zatem ugruntowania w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd kasacyjny nie mógł również podzielić zarzutu odwołującego się do § 28 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych dokonuje się wtedy, gdy mamy do czynienia z budynkami niskimi lub budynkami, dla których – co trzeba podkreślić - nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W rozpatrywanej sprawie inwestor działał zgodnie z § 28 ust. 1 ww. rozporządzenia przewidującym, że działki, na których sytuowane są budynki powinny być wyposażone w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Odpowiedzialność za jakość ogólnodostępnej kanalizacji deszczowej nie spoczywa jednak na inwestorze wskazanym w przedmiotowym projekcie budowlanym zamiennym. Odnosząc się w końcu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny zobowiązany jest stwierdzić, że nie znalazł podstaw uznania za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nic nie wskazuje na to, że w sprawie doszło do niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów w odniesieniu do zakazu przesłaniania hipotetycznego budynku na nieruchomości skarżącej kasacyjnie. Analiza przesłaniania zawarta na str. 23 projektu budowlanego zamiennego nie wykazuje błędów, ani nie uzasadnia opinii skarżącej kasacyjnie, że "ustalenia organu II instancji są zbyt daleko idące", a przez to niezgodne z prawem. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła z kolei zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia art 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem Sądu kasacyjnego Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności decyzji organów nadzoru budowlanego właściwych w sprawie. W szczególności: a) nieuzasadniony jest zarzut, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji udzielił pozwolenia na budowę przed zakończeniem sprawy o stosunki wodne, co miałoby przyczynić się do trudno odwracalnych szkód na nieruchomościach skarżącej kasacyjnie. Jak wcześniej wskazano, szczególny charakter postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego czyniło je niezależnym od toczących się postępowań, które za swą podstawę miały przepisy prawa wodnego; b) nie ma podstaw do twierdzenia, że organy nadzoru budowlanego zaniechały ustalenia konsekwencji podłączenie kolejnej inwestycji (zwł. sklepu wielkopowierzchniowego) do niesprawnej kanalizacji deszczowej. Z przedstawionej analizy zastosowania prawa materialnego wynikało jednoznacznie, że kwestia nowych użytkowników sieci kanalizacyjnej nie była objęta przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie; c) analogicznie, nie można przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa procesowego polegało braku ustalenia, czy była możliwość zagospodarowania wód opadowych przez inwestora na terenie własnej działki zgodnie z § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Kwestia ta była wielokrotnie badana i ani organy nadzoru budowlanego właściwe w rozpatrywanej sprawie, ani Sąd I instancji nie miały podstawy, aby do tej kwestii wracać. Natomiast zarzut braku ustalenia, czy inwestor usunął nieprawidłowości projektu budowlanego wskazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] w postanowieniu z dnia 30 kwietnia 2020 r., stanowi tylko nieugruntowaną w żadnych faktach sprawy polemikę z zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Tak samo bezpodstawny jest zarzut nieuwzględnienia interesów osób trzecich (w tym skarżącej kasacyjnie) zmierzających do zaprzestania zalewania jej działek lub przynajmniej niepowiększania uciążliwości z zalewaniem związanych. Zarówno toczące się postępowanie, jak i poprzednie postępowania, włącznie z postępowaniami sądowoadministracyjnymi, oraz treść wydanych w tych postępowaniach decyzji i wyroków, stanowią potwierdzenie badania okoliczności wskazanych przez skarżącą kasacyjnie pod kątem interesów osób trzecich. Nie ma w końcu uzasadnienia dla twierdzenia o braku ustalenia, na jakim etapie jest postępowanie dotyczące wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na gruncie skarżącej, oraz czy są one skuteczne oraz braku ustalenia aktualnego stanowiska gestora sieci kanalizacji deszczowej i jego oceny stanu sieci kanalizacji deszczowej. Kwestie te wykraczają poza zakres rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).