II SA/Sz 469/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Maria Mysiak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...]/28, przyznał pomoc w formie nieodpłatnych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania Pani A. J. Od tej decyzji odwołanie wniosła A. K., która jest córką A. J.. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 127 § 1, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) dalej jako: "k.p.a.", art. 106 ust. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2019,1507 t.j.) w związku z odwołaniem A. K. od decyzji z dnia 3 marca 2020 r., [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na treść art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kolegium uznało, że stroną postępowania w sprawie o przyznanie nieodpłatnych usług opiekuńczych jest A. J., do której adresowana jest przedmiotowa decyzja. Od decyzji tej odwołanie złożyła A. K., córka A. J., czyli osoba niebędąca stroną w sprawie. Przepis szczególny art. 106 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowi, że - odwołanie od decyzji w sprawie świadczeń z pomocy społecznej może złożyć inna osoba za zgodą osoby ubiegającej się o świadczenie. W ocenie organu odwoławczego A. K. nie legitymuje się zgodą matki na złożenie odwołania, nie jest też jej opiekunem prawnym bądź pełnomocnikiem, dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania, skutkiem czego pozostaje ono bez rozpatrzenia. Niezależnie od powyższego Kolegium stwierdziło, że treść pisma A. K. wskazuje na to, że nie kwestionuje ona samych postanowień decyzji, ale zakres i sposób ich realizacji, co wykracza poza zakres decyzji, i nie może być przedmiotem odwołania. Uwagi zawarte w piśmie skarżącej dotyczą czynności materialno- technicznych związanych ze świadczeniem usług opiekuńczych. Zdaniem Kolegium uprawnienia organu odwoławczego nie obejmują kontroli prawidłowości wykonywania czynności materialno-technicznych organu I instancji. Z tego względu wszelkie zapytania, uwagi, prośby dotyczące realizacji usług opiekuńczych na rzecz mamy skarżąca winna kierować do MOPR w S., a nie do Kolegium. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła A. K.. zaskarżając je w całości, wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. w celu uwzględnienia wniesionego przez nią odwołania w piśmie z dnia 3 marca 2020 r. od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia [...] lutego 2020 r. 2. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu następujące zarzuty: 1. Braku wezwania jej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. do wykazania umocowania do występowania w imieniu swojej Marny A. J.. 2. Niesłuszne przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. jakoby nie występowała w sprawie w charakterze pełnomocnika swojej Mamy. 3. Braku uzasadnienia przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. przyczyn, dla których ograniczono jej Mamie zakres usług opiekuńczych decyzją z dnia [...].02.2020 r. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że nie zgadzając się z zakresem usług, wniosła odwołanie od decyzji, które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., odwołanie wniosła w imieniu Mamy A. J.. Do odwołania nie dołączyła pełnomocnictwa, które Mama jej udzieliła w formie aktu notarialnego w 2016 r., gdyż pełnomocnictwo to złożyła już kilka lat temu w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w S. i była przekonana, że zostanie ono przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wraz z odwołaniem i całymi aktami. Zdaniem skarżącej Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie przekazując akta sprawy z decyzją i odwołaniem powinien wskazać SKO, że jest ona pełnomocnikiem mamy. Według skarżącej organ odwoławczy mając wątpliwości, czy mogła ona wnieść odwołanie, powinno ją wezwać do wskazania, czy jest pełnomocnikiem A. J. oraz do przedstawienia pełnomocnictwa. Ponadto strona skarżąca nie zgodziła się organem odwoławczym, który stwierdził, że SKO nie miało możliwości zbadania zakresu usług opiekuńczych, które zostały ograniczone jej Mamie decyzją MOPR z [...]02.2020 r. Skarżąca wskazała, że przede wszystkim, jak wynika z treści decyzji MOPR z [...].02.2020 r. "Szczegółowy zakres usług opiekuńczych wskazano w IKU", czyli Indywidualnej Karcie Usług Opiekuńczych. Oznacza to, że nie tylko sama sentencja decyzji, ale również wspomniana Indywidualna Karta Usług Opiekuńczych (na którą MOPR powołuje się w decyzji) stanowi przedmiot rozstrzygnięcia, który musi poddawać się kontroli ze strony SKO. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie wbrew wcześniej obowiązującemu zakresowi usług, przy wydaniu decyzji z [...].02.2020 r. w załączonej Indywidualnej Karcie Usług zmniejszył zakres tych usług - ograniczając je wyłącznie do zakresu podstawowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t. ze zm.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Przepis art. 119 pkt 3 ww. ustawy dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sądowa kontrola zaskarżonej postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że narusza ono prawo w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji, której stroną była jej matka. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie natomiast do treści art. 33 § 1 i § 2 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych zaś pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu. W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). Jak wynika ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego skarżąca jest córką A. J., wymagającej usług opiekuńczych. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku (rok urodzenia [...]), a opiekę nad nią sprawuje właśnie A. K.. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony z udziałem skarżącej i od niej pochodzą niezbędne do załatwienia wniosku informacje. Z uwagi na stan psychiczny A. J. odstąpiono też od podpisania przez nią wywiadu i protokołu. Powyższe informacje mogą wskazywać, że wszelkie sprawy w imieniu matki załatwia skarżąca. Z treści odwołania nie wynika w sposób jednoznaczny, że A. K. wnosi odwołanie wyłącznie w imieniu swojej matki – jako jej pełnomocnik. W takiej sytuacji, rolą organu było przede wszystkim ustalenie od kogo w istocie pochodzi odwołanie. Czy osobą odwołującą się jest skarżąca działająca w swoim imieniu – (jak przyjął to organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), czy odwołującą się jest A. J. w imieniu, której działa córka. W ocenie Sądu, podanie zawierające odwołanie w zakresie podmiotowym – nie zostało sformułowane na tyle jasno, aby bez udziału osoby składającej, możliwe było ustalenie od kogo pochodzi. Przypomnieć należy, że w sprawach w których działanie organu wymaga wniosku strony, o zakresie żądania decyduje wyłącznie podmiot je zgłaszający. Jeżeli zatem sformułowane zostało ono niejasno, organ nie może samodzielnie decydować o jego zakresie, czy też kwalifikacji. W okolicznościach niniejszej sprawy organ II instancji nie był więc uprawniony do samodzielnego decydowania, od kogo pochodzi odwołanie. Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Wobec treści ww. przepisu badanie każdego odwołania organ odwoławczy powinien rozpocząć od sprawdzenia jego wymogów formalnych z 63 k.p.a. O ile ich nie spełnia, to w myśl art. 64 § 2 k.p.a. organ winien wezwać wnoszącego do usunięcia braków. Brak jednoznacznego określenia osób wnoszących odwołanie, w świetle art. 63 k.p.a. należy zatem kwalifikować, jako brak formalny podania - w tym przypadku odwołania - który powinien być usunięty w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ administracyjny, powinien wezwać skarżącą do uzupełnienia braku odwołania w art. 64 § 2 k.p.a. przez wyjaśnienie, czy odwołanie od decyzji z dnia 7 lutego 2020 r. wnosi w imieniu matki, o ile tak, to powinna przedłożyć pełnomocnictwo z jednoczesnym pouczeniem o skutkach nieuzupełnienia braku w terminie określonym w tym przepisie. W sytuacji uzupełnienia powyższego braku, rozpatrując merytorycznie odwołanie, organ winien odnieść się także do argumentów zaprezentowanych przez skarżącą na etapie postępowania sądowego. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.