II SA/Wa 2823/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant referent stażysta Aneta Kardas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2020 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego oddala skargę UZASADNIENIE Prezes Agencji Mienia Wojskowego w W. (dalej Prezes AMW/organ) decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pana A.R. (dalej skarżący) od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego AMW (dalej Dyrektor/organem I instancji ) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego. Skarżący jest żołnierzem w służbie kontraktowej i w dniu [...] czerwca 2019 r. wystąpił do o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Skarżący będąc funkcjonariuszem Policji, na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] otrzymał pomoc finansową w kwocie 11 547,00 zł. na uzyskanie lokalu mieszkalnego w W. przy ul. G.[...]G m [...]. Dyrektor decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., odmówił przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie do Prezesa AMW, wskazując, że jego sytuacja nie spełnia negatywnych przesłanek wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm. dalej ustawa o zakwaterowaniu), a co za tym idzie jest uprawniony do realizowania swojego prawa do zakwaterowania w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r. Prezes AMW, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora, odmawiającą przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że skorzystanie z każdej pomocy Państwa (środków publicznych) na cele mieszkaniowe wyłącza prawo żołnierza do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Organ powołał się na wykładnię funkcjonalną i systemową art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu uznając, że przepis ten ma zastosowanie do "przechodzenia między służbami". Organ wskazał, że mając na uwadze fakt pobrania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu, która to pomoc nie miała charakteru doraźnego lecz jednorazowy i docelowy jako pomoc Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych skarżącego pozostającego w służbie Policji to odmowa przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz skarżącego jest zasadna. Przeprowadzając wykładnię przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu stwierdził, że przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt. 4 jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Jego zdaniem użyte, w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Podniósł, że ustawa określała, iż pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Wobec powyższego organ orzekł jak w decyzji. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 21 ust 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu poprzez błędną jego wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że skorzystanie z jakiejkolwiek pomocy Państwa (środków publicznych) na cele mieszkaniowe wyłącza prawo żołnierza do przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nie skorzystał z żadnych opisanych ustawie o zakwaterowaniu form pomocy w jakiejkolwiek formie. Jego zdaniem zastosowanie do skarżącego w takim stanie faktycznym, którejkolwiek przesłanki z art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu prowadzi w istocie do pozbawienia żołnierza wynikającego z ustawy prawa do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Podniósł, że bezspornym jest również to, że będąc funkcjonariuszem Policji na podstawie Decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. otrzymał pomoc finansową w kwocie 11 547,00 zł na zakup lokalu mieszkalnego w W. przy ul. G. [...]/[...]. Zaznaczył, że przepisy zawarte w ustawie o Policji wymuszają na funkcjonariuszu Policji z chwilą zakupu mieszkania wnioskowanie o pomoc finansową na zakup mieszkania i rezygnację z dodatku za brak mieszkania, który wynosi na rodzinę ok. 300 zł miesięcznie, czyli ok. 3600 zł na rok. Wskazał, że pomoc finansową należy zwrócić w przypadku zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia. Przykładem jest tu policjant, który "przechodzi" do wojska przed upływem terminu 10 lat. Jest on wówczas zobligowany, aby zwrócić pomoc finansową. Podniósł, że w Policji służył 22 lata i 9 miesięcy, co wskazuje, że ponad dwukrotnie odsłużył przedstawiony okres i nie może pomocy finansowej zwrócić, co stawia go w zdecydowane gorszej sytuacji od policjanta, który nie przesłużył nawet 10 lat. Jego zdaniem z orzecznictwa sądowego wynika, że stosunek służbowy żołnierzy zawodowych jest stosunkiem administracyjnoprawnym określonym przez przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Elementem tego stosunku służbowego jest obowiązek bezwzględnego podporządkowania się wymogom służby i dyspozycyjność, co oznacza także konieczność zmiany w zależności od potrzeb Sił Zbrojnych, miejsca pełnienia służby oraz obowiązek natychmiastowego stawiennictwa w miejscu pełnienia służby. Prawo do zakwaterowania i będące jego pochodną prawo do świadczenia mieszkaniowego żołnierza zawodowego wynika z treści i charakteru stosunku prawnego wiążącego go z Siłami Zbrojnymi RP. Prawo żołnierza do zakwaterowania ma zapewnić prawidłowe wykonywanie obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Podstawowym sposobem zapewnienia prawa do zakwaterowania jest przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego (art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu). Prawo to może być jednak realizowane również w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego (art. 21 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy). Z przepisu art. 21 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na gruncie przesłanek określonych w punktach 1, 2, 4 i 5, jednoznacznie wynika, że brak prawa do zakwaterowania ustawodawca powiązał ściśle z takimi sytuacjami, gdy żołnierz wcześniej (na podstawie nieobowiązujących obecnie przepisów) zrealizował swoje prawo do kwatery w postaci przewidzianej dla żołnierzy, a więc wynikające bezpośrednio ze stosunku służbowego (vide: wyrok NSA z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2439/14, a także wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2,018 r., sygn. akt II SAAVA 919/17). Są to instytucje prawa ściśle związane z prawem żołnierza do zakwaterowania i będące postaciami realizacji tego prawa w związku z pełnioną służbą wojskową. W związku z powyższym wnosił uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa AMW i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora odmawiającej przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego i zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] października 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. o odmowie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na rzecz. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne - uprzednie skorzystanie przez skarżącego z pomocy ze środków publicznych na zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych - gdy nie był on wtedy żołnierzem lecz funkcjonariuszem Policji. Okoliczność ta nie budziła żadnych wątpliwości. Spór sprowadza się do kwestii właściwej wykładni przepisu, określającego negatywne przesłanki uzyskania przez żołnierzy zawodowych pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi zawodowemu przysługuje prawo do zakwaterowania od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Prawo to, jak stanowi art. 21 ust. 2 jest realizowane w jednej z następujących form zakwaterowania: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby, przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Treść art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu zawiera katalog przesłanek negatywnych, które wyłączają dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego). Zgodnie z tym przepisem żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36); nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Wskazany ustęp 10 stanowi, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu. Generalnie "prawo do kwatery" zarówno żołnierza jak i funkcjonariusza realizuje się w postaci rzeczowej (przydziału lokalu z możliwością jego nabycia z bonifikatą) oraz w postaci finansowej (wypłaty odprawy mieszkaniowej, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za brak kwatery). W ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nazewnictwo finansowego wsparcia żołnierzy ulegało zmianie (równoważnik pieniężny - ustawa z 1961r art. 32; pomoc finansowa - ustawa z 1976r art. 28, ekwiwalent pieniężny za rezygnację z kwatery - ustawa obecna z 1995r. w brzmieniu do 30 czerwca 2004r. odprawa mieszkaniowa - ustawa obecna z 1995r. brzmienie obecne) w innych służbach mundurowych (z wyjątkiem BOR) nazewnictwo pozostało niezmienne (pomoc finansowa), niemniej wszystkie te rodzaje pomocy miały wspólny cel - państwowe wsparcie celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych uprawnionych i ich rodzin. Dodać jednocześnie należy, iż o ile realizacja definitywnego prawa do kwatery w formie rzeczowej (nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą) oparta jest na przepisach ustawy o Agencji Mienia Wojskowego - rozdział 6 art.87-89 oraz ustawy o zakwaterowaniu SZRP - art. 78a ust. 1 (przepisy wspólne dla żołnierzy i funkcjonariuszy) o tyle realizacja formy finansowej tego prawa została uregulowana odrębnie w ustawach pragmatycznych. Bezspornym jest, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Policji i otrzymał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. Istota sprawy, w tak ustalonym stanie faktycznym, sprowadza się w praktyce do wykładni przepisu art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz przydziału lokalu, gdy żołnierz zawodowy otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Ustawa ta określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa o zakwaterowaniu na podstawie, której zastąpiono pomoc finansową - ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu, w 2004 r., ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Została wówczas wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej. Należy zauważyć, że, niezależnie od obecnie użytego nazewnictwa określającego wsparcie żołnierzy w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych i odesłania w art. 21 ust. 6 pkt. 4 jedynie do pomocy finansowej określonej przepisami ustawy o zakwaterowaniu z 1976 r., wszystkie ww. formy służą wsparciu w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych. Z tej przyczyny użyte, w tym przepisie pojęcie pomocy finansowej należy rozumieć szeroko, czyli także odnosząc je do pomocy finansowej udzielonej innym formacjom mundurowym. Ustawodawca w art. 21 ustawy o zakwaterowaniu określił zarówno sposoby realizacji prawa żołnierza zawodowego do zakwaterowania, jak i przesłanki negatywne, których spełnienie wyłącza dopuszczalność realizacji tego prawa, zarówno w formie przydziału kwatery, jak i w formie zastępczej, w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Kategoryczny jednak sposób sformułowania w art. 21 ust. 6 ustawy "nie przysługuje prawo do zakwaterowania" oraz ogólne określenie negatywnych przesłanek realizacji prawa do zakwaterowania, z uwzględnieniem celowościowej i systemowej interpretacji przepisów, dotyczących prawa do zakwaterowania żołnierzy zawodowych, pozwala na wniosek, że takie wyjątkowe prawo, jak prawo do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, może zostać wykorzystane tylko jeden raz. Zamierzeniem ustawodawcy, wyrażonym w art. 21 ust. 6 ww. ustawy, było bowiem wyłączenie z powyższego uprawnienia osób, które już skorzystały z pomocy Państwa (ze środków publicznych) na cele mieszkalne. Sąd nie znalazł podstaw, by za zasadne uznać zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy Agencji Mienia Wojskowego w toku prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, przepisów procesowych oraz przepisów ustawy o zakwaterowaniu w stopniu wpływającym na wydane rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły kodeksowym zasadom ogólnym (art. 6, art. 8 art. 7a § 1 k.p.a.), ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, zebrały cały materiał dowodowy i go wszechstronnie oceniły, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które - zdaniem Sądu - spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, podziela dokonaną przez Prezesa AMW wykładnię, mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy o zakwaterowaniu. Dla wyrażonej przez Sąd oceny nie może mieć znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych pozostaje w związku z aktualnie pełnioną służbą. Otóż pomoc na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, dla osób pełniących służbę w formacjach mundurowych, jest świadczona przez Państwo zasadniczo w dwóch formach: wsparcia przy uzyskaniu własnego lokalu albo pomocy przy korzystaniu z lokalu cudzego (zapewnienie lokalu z zasobów służb bądź dopłata to kosztów najmu). Istnieje więc alternatywa i skorzystanie z jednej formy pomocy – np. na nabycie własnego lokalu - zamyka możliwości uzyskania innej – np. przydziału lokalu (od reguły tej istnieją tylko pewne wyjątki - np. art. 21 ust. 10 ustawy o zakwaterowaniu). Ponieważ dane reguły są analogiczne w różnych służbach mundurowych zmiana rodzaju formacji nie może mieć wpływu na możliwość skorzystania z alternatywnych form pomocy, przewidzianej dla wszystkich funkcjonariuszy służb mundurowych. W tym kontekście bez znaczenia jest, że określony funkcjonariusz (jak Wnioskodawca) - po przejściu do innej służby - nie może korzystać z należnej żołnierzom pomocy mieszkaniowej w formie przydział lokalu, co służyłoby zapewnieniu jego aktualnych potrzeb. Z pomocy takiej nie mogą korzystać także inni żołnierze, o ile uzyskali już wsparcie przy nabyciu lokalu mieszkalnego w trakcie pełnionej służby w Siłach Zbrojnych. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego, że w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej, możliwe jest otrzymanie pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w formie przydziału kwatery, niezależnie od wcześniej już uzyskanej pomocy w formie ekwiwalentu pieniężnego, wypłaconego w zamian za rezygnację z kwatery w ramach pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa. Reasumując, co do meritum sprawy - skoro organ administracji trafnie odkodował treść normatywną przepisu, zakreślającego negatywne przesłanki przydzielenia Wnioskodawcy lokalu a jednocześnie istotne okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne - chybione są zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania - zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.