II OSK 1765/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. i S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 886/08 w sprawie ze skargi H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lipca 2008 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Po 886/08, po rozpoznaniu skargi H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lipca 2008 r., nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2007 r., nr (...) znak: (...), zasądził od SKO w P. na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta P. ww. decyzją nr (...), po rozpoznaniu wniosku S. C. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego o garaż ze ścianą nośną w granicach działki oraz zadaszenia części istniejącego tarasu na działkach o nr geod. (...),(...)i (...), położonych w P. przy ul. D. (...), ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W decyzji tej określono wymagania dla tej inwestycji, w ten sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została jako przedłużenie linii frontowej zabudowy istniejącego na działkach nr (...) i (...) budynku mieszkalnego, przebiegającej wzdłuż południowej granicy działki nr (...) z działką (...), a maksymalny zasięg planowanej zabudowy wyznaczono jako przedłużenie tylnej ściany budynku mieszkalnego, w odległości około 13m od południowej granicy działki. Organ określił usytuowanie garażu, wskazując iż ma od strony wschodniej przylegać do ściany budynku mieszkalnego na działkach (...) i (...), a od strony zachodniej do granicy z działką nr (...) i (...), z uwagi na zamiar wybudowania garażu w granicy przez właścicieli sąsiednich działek nr (...) i (...). Wielkość powierzchni zabudowy została określona zgodnie z wnioskiem na maksymalnie 35%. Szerokość elewacji frontowej określono na 7m jako wynikającej z odległości pomiędzy istniejącym budynkiem mieszkalnym a zachodnią granicą przedmiotowych działek. Zgodnie z wnioskiem, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na 4m, a dach jako stromy o spadku 30%. Prezydent Miasta P. wskazał, że warunki zabudowy zostały ustalone wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie objętym wnioskiem. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, wykazała jego zdaniem, że dla przedmiotowej inwestycji pozostaje spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie zabudowy sąsiednich działek, położonych wzdłuż tej samej drogi publicznej, zrealizowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, jako kontynuacji parametrów, cech zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu, w tym gabarytów obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zabudowy działki. Pozostają również spełnione pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1-5 w/w ustawy, ponadto dokonano niezbędnego w myśl art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z Zarządem Dróg Miejskich, które wydało postanowienie z dnia (...) grudnia 2007 r. Od powyższej decyzji H. A. wniosła odwołanie, w którym podniosła, iż nie wyraża zgody na jakąkolwiek zabudowę w granicy jej działki, a odległość od granicy, zgodnie z przepisami powinna wynosić 4m. SKO w P. po rozpoznaniu ww. odwołania, decyzją z(...)lipca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że została ona wydana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i na podstawie analizy spełniającej wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 168, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). Zdaniem organu II instancji zarzuty skarżącej odnośnie usytuowania garażu są przedwczesne, bowiem posadowienie garażu będzie przedmiotem rozważań organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze do WSA od ww. decyzji SKO H. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wskazując m.in. na to, że zostały one wydane w oparciu o nierzetelną analizę obszaru zabudowy terenu bowiem nie obejmuje ona całego obszaru wytyczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej również linia zabudowy została wytyczona niezgodnie z § 4 rozporządzenia, a szerokość elewacji frontowej wyliczona na około 18m zmienia istniejącą zabudową budynkami mieszkalnymi wolnostojącymi na zabudowę ciągłą, uzasadnioną w zabudowie miejskiej. Ponadto łączna wysokość garażu z dachem będzie wynosić 6,30m co w powiązaniu z lokalizacją garażu spowoduje ciągłe zacienienie na południowym froncie działki skarżącej. Zdaniem skarżącej, organ winien rozważyć jej zastrzeżenia odnośnie usytuowania garażu już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca podniosła nadto, że organ odwoławczy nie powiadomił jej o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem zaskarżonej decyzji. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również S. C. wskazując, że garaż został już wybudowany po uzyskaniu zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo od przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. stwierdził, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2007 r. naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.). Zdaniem Sądu ww. organy powinny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: kpa) nie znalazły właściwego urzeczywistnienia w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie. WSA powołując się na przepisy regulujące ustalenie warunków zabudowy decyzją administracyjną wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję. WSA wskazując na sprzeczność w wynikach przeprowadzonych przez organ I instancji analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonych w dniu 4 września 2007 r. i ponownie w dniu 13 grudnia 2007 r., gdzie według pierwszej analizy planowana inwestycja nie spełnia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a zgodnie z wynikami drugiej analizy zaaprobowano wymagania odnośnie planowanej inwestycji co do funkcji, linii zabudowy, usytuowania garażu, wielkości powierzchni w stosunku do powierzchni działki, szerokości i wysokości elewacji frontowej, kondygnacji i geometrii dachu, obsługi komunikacyjnej, i podkreślając, że pomiędzy sporządzeniem wyników tych analiz treść wniosku inwestora nie uległa zmianie stwierdził, że takie działanie organu rażąco narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, wyrażoną w art. 8 kpa, bowiem jest sprzeczne z wymogiem praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Sąd podkreślił ponadto, że załączniki graficzne analizy nie spełniają wymogów § 3 i 9 rozporządzenia. WSA stwierdził również, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich). Organ I instancji wykroczył więc poza swoje ustawowe kompetencje. Zauważył to organ II instancji ale zaaprobował, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. WSA wskazał ponadto, że jeżeli Prezydent Miasta P. jest zarządcą dróg na terenie powiatu, to brak było podstaw do tego, by organ ten - jako prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - uzgadniał projekt decyzji z działającą z jego upoważnienia jednostką organizacyjną Zarządem Dróg Miejskich. Na Prezydencie Miasta P. spoczywał obowiązek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii obsługi w zakresie infrastruktury technicznej komunikacji planowanej inwestycji. W decyzji z dnia (...) grudnia 2007 r. organ ten powołał się jedynie na treść postanowienia ZDM z dnia (...) września 2007 r., czego w świetle powyższych wywodów, zdaniem Sądu, nie można uznać za wystarczające. Zdaniem Sądu, organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przede wszystkim przeprowadzić ponownie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia. W skardze kasacyjnej M. C. i S. C. zarzucili ww. wyrokowi WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009 r. naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na sentencję zaskarżonego wyroku, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego wyroku. Zdaniem skarżących warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa proceduralnego na treść zaskarżonej decyzji a więc ukształtowanie w niej stosunku administracyjnego, materialnego i procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie stwierdzono w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Skarżący wskazali ponadto, że podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, zawarte w uzasadnieniu wyroku, powinny się odnosić nie tylko do treści uzasadnienia decyzji administracyjnej organu I instancji ale przede wszystkim do zaskarżonej decyzji administracyjnej organu II instancji, jak również do zarzutów podnoszonych przez stronę w skardze na taką decyzję i odpowiedzi na skargę. Natomiast WSA stwierdził głównie wadliwość decyzji organu I instancji. Treść uzasadnienia wyroku wskazuje bardzo ogólnie, że naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dotyczą tak zaskarżonej decyzji jak i decyzji jej poprzedzającej. Wszelkie twierdzenia Sądu w dalszej części uzasadnienia dotyczą jedynie decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżących WSA z niewiadomych względów nie podał przepisów postępowania, których naruszenia dopuściło się SKO wydając decyzję z dnia (...) lipca 2008 r. Sąd ten wydając w dniu 24 czerwca 2009 r. wyrok nie wyraził praktycznie żadnego poglądu odnośnie pracy organu odwoławczego wobec wskazanych uchybień decyzji organu I instancji. Ponadto Sąd nie wyjaśnił na czym polegał błąd SKO co do samego rozstrzygnięcia i co powinien był zrobić ów organ. Skarżący wskazali, że w wyroku WSA z dnia 24 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Po 886/08, wydanym z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., w ogóle nie wskazano podstawy prawnej uchylenia decyzji organu II instancji, mimo trafnych zdaniem Sądu spostrzeżeń co do wadliwości postępowania przed organami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku. Skarżący wskazuje przy tym, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na sentencję zaskarżonego wyroku w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić przede wszystkim należy, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Sądu I instancji wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c p.p.s.a. Wyrokiem tym, w powołaniu na art. 134 § 1 i art.135 p.p.s.a. uwzględniono skargę H. A. i uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) lipca 2008r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt. 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( pkt. 1 lit. b ), inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt. 1 lit. c ). Ustalenie przez sąd istnienia jednej ze wskazanych przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. ( lit. a, b lub c) stanowi już podstawę do wydania wyroku uchylającego decyzję w całości lub części. Wskazana w zaskarżonym wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia przesłanka uchylenia decyzji organów obu instancji - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. ) nie została zakwestionowana przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skoro zatem kasacja nie kwestionuje prawidłowości uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonej decyzji SKO i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., to zarzucane naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może mieć żadnego, a tym bardziej istotnego wpływu na wynik sprawy, którym było uchylenie wskazanych decyzji. Oceniając zarzut kasacyjny oparty na naruszeniu przepisów postępowania pamiętać bowiem należy, że musi on spełniać określone wymogi przewidziane przepisem art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. W związku z tym należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie ( m. innymi w wyroku z dnia 29 maja 2008r. sygn. akt I GSK 693/07), zwracał uwagę, że zarzut naruszenia przepisów postępowania ( m. in. oparty na art. 145 § 1 czy też art. 141 § 4 p.p.s.a.) może być skuteczny ( uzasadniony) tylko o tyle, o ile strona wykaże, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy składowe uzasadnienia wyroku, do których należą m. in. podstawa prawna rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, powołując się na odpowiednie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego oraz kodeksu postępowania administracyjnego wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując na konkretne uchybienia organów obu instancji przy ustalaniu warunków zabudowy. Uchylając, stosownie do powołanego przez sąd przepisu art. 135 p.p.s.a., decyzje organów obu instancji, w sytuacji, gdy organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, Sąd Wojewódzki siłą rzeczy skoncentrować się musiał na uchybieniach organu I instancji, których nie dostrzegł organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku wskazano także podstawę prawną rozstrzygnięcia, jaką był powołany przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Argumentacja przedstawiona przez sąd pierwszej instancji na uzasadnienie tego stanowiska pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, co czyni tym bardziej nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , orzekł jak w sentencji.