II SA/Po 507/20

SENTENCJA Dnia 22 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] września 2020 roku sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia "Dobry start" uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. R. D. (zwana dalej "Skarżącą") zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o ustalenie na rzecz syna swojego męża – M. D., prawa do świadczenia "dobry start". Do wniosku zostały dołączone także: odpis skrócony aktu urodzenia M. D., odpis skrócony aktu zgonu jego matki – M. G. oraz postanowienia Sądu Rejonowego [...] o ustanowienie rodziny zastępczej dla małoletniego M. D. w osobie Skarżącej w związku z toczącym się postępowaniem o zawieszenie władzy rodzicielskiej oraz ograniczenie władzy rodzicielskiej wobec rodziców małoletniego (postanowienie z dnia [...] grudnia 2017 r. sygn. akt IV Nsm [...]) oraz postanowienie o ograniczeniu władzy rodzicielskiej przez powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnim Skarżącej na czas postępowania (postanowienie z dnia [...] lutego 2018 r., sygn. akt IV Nsm [...]). Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] zwrócił się do Skarżącej z prośbą o nadesłanie dokumentów poświadczających, iż Skarżąca jest opiekunem prawnym małoletniego. W odpowiedzi na wezwanie, Skarżąca wskazała, że nie posiada orzeczenia sądu opiekuńczego. Od dnia urodzin małoletniego tj. od dnia [...] r. dziecko pozostaje w jej pieczy zastępczej. Ten fakt, potwierdziła tym, że w Sądzie Rejonowym [...] toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia rodziny zastępczej i ograniczenia oraz zawieszenia władzy rodzicielskiej zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Na dzień wniesienia odpowiedzi na wezwanie organu, nie wyznaczono terminu posiedzenia w tej sprawie. Skarżąca powołała się na postanowienie z 2018 r., jednakże stwierdza, że nie jest opiekunem prawnym małoletniego. Działając z upoważnienia Burmistrza Miasta [...] (zwanego dalej "organem I instancji"), decyzją z dnia [...] września 2019 r. (znak: [...]) Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że osoba Skarżącej nie spełnia wymagań dla przyznania wnioskowanego świadczenia w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r. poz. 1061, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Jak wskazał organ I instancji, świadczenie zgodnie z § 4 pkt 1 przysługuje rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych – raz w roku na dziecko. Podkreślono, że Skarżąca nie jest opiekunem faktycznym dziecka, bowiem w myśl § 3 pkt 1 rozporządzenia, jest nią osoba, która faktycznie opiekuje się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie. Ponieważ, w odpowiedzi na wezwanie, Skarżąca nie przedłożyła żądanych dokumentów, a także stwierdziła, że nie jest opiekunem prawnym małoletniego, nie można było przyznać wnioskowanego świadczenia. W terminowo wniesionym przez pełnomocnika Skarżącej odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i o przyznanie Skarżącej świadczenia "dobry start" na małoletniego M. D.. Jako zarzut wskazano naruszenie § 3 pkt 3 rozporządzenia w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zmianami, zwanej dalej "Konstytucją RP") oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji Praw Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. poprzez uznanie, że opiekunowi faktycznemu przysługuje świadczenie tylko wtedy, gdy wystąpi z wnioskiem o przysposobienie dziecka, mimo iż stanowi to nieuzasadnione ograniczenie w zakresie dostępności do świadczeń wychowawczych osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka godząc tym samym w dobro dziecka, stanowiąc naruszenie zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. W ocenie Skarżącej, przyjęte rozstrzygnięcie narusza zasadę równości, ponieważ pozbawia opiekuna dziecka możliwości uzyskania choćby częściowego pokrycia kosztów jego utrzymania tylko przez wzgląd na to, że nie toczy się postępowanie o przysposobienie dziecka. W treści uzasadnienia odwołania podniesiono konieczność zastosowania norm konstytucyjnych bezpośrednio. Dodatkowo wskazano, że Skarżąca nie może wystąpić o przysposobienie małoletniego, bowiem jest w trakcie rozwodu z P. D. – ojcem małoletniego M. D.. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyłożono przepisy, na podstawie których uznano, że Skarżąca nie należy do katalogu osób uprawnionych do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Kolegium stwierdziło, że prokonstytucyjna wykładnia przepisów rozporządzenia, która jest stosowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych nie uprawnia jego do uwzględnienia odwołania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu II instancji niezbędne jest wystąpienie z wnioskiem o przysposobienie, aby można było uznać Skarżącą za osobę sprawującą faktyczną opiekę nad małoletnim M. D.. W ocenie Kolegium, zapadłe postanowienie Sądu Rejonowego [...] nie stanowi przesłanki, by za taką osobę uznać Skarżącą. W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (uwzględniając okres zawieszenia wszelkich terminów procesowych z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej) Skarżąca – działając samodzielnie tj. bez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 3 pkt 3 rozporządzenia; 2) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; 3) art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 Konstytucji RP; 4) art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji Praw Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Organizacji Narodów Zjednoczonych z dnia 20 listopada 1989 r. poprzez uznanie, że opiekunowi faktycznemu przysługuje świadczenie tylko wtedy, gdy wystąpi z wnioskiem o przysposobienie dziecka, mimo iż stanowi to nieuzasadnione ograniczenie w zakresie dostępności do świadczeń wychowawczych osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, godząc tym samym w dobro dziecka, stanowiąc naruszenie zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie zasady dobra dziecka, o której mowa w art. 72 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 20 i art. 27 Konwencji Praw Dziecka. Uzasadnienie skargi stanowi powtórzenie treści uzasadnienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją argumentację podniesioną w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu. Podstawą prawną do przyznania wnioskowanego świadczenia jest § 4 rozporządzenia. W ust. 1 wskazanego przepisu prawodawca wskazuje krąg osób uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia. Powołana jednostka redakcyjna przepisu stanowi: "1. Świadczenie dobry start przysługuje: 1) rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo-wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko; 2) osobom uczącym się - raz w roku." Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie Skarżąca określa siebie jako opiekuna faktycznego małoletniego M. D., należy zwrócić uwagę na definicję legalną opiekuna faktycznego przyjętą przez prawodawcę. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o opiekunie faktycznym należy przez to rozumieć osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o jego przysposobienie. Organy administracji publicznej odmawiają Skarżącej wnioskowanego świadczenia, bowiem nie został spełniony warunek ze wskazanego § 3 pkt 3 rozporządzenia tj. Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie M. D.. To twierdzenie organów zostało poparte zasadą praworządności z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami), która stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepisy wskazanego rozporządzenia wprowadzają rozróżnienie, które jako opiekunów faktycznych traktuje jedynie osoby opiekujące się dziećmi, jeżeli wystąpiły o ich przysposobienie. W niniejszej sprawie, Skarżąca jest w trakcie rozwodu, zatem nie ma możliwości adoptowania syna swojego męża. Skoro jednak sprawuje nad nim faktyczną opiekę, zapewniając dziecku wszystko co jest niezbędne dla jego rozwoju, zasadne jest to, aby w myśl konstytucyjnych przepisów objąć dziecko należytą ochroną ze strony Państwa Polskiego, pomijając kwestie proceduralne, które zaburzają zasadę równości wobec prawa. Sąd w składzie orzekającym nie ma wątpliwości, iż przepis stanowiący odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia tj. § 3 pkt 3 rozporządzenia godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa stanowiącą jeden z filarów demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Przepis ten honoruje osoby, które sprawują opiekę faktyczną nad dziećmi tylko przez wzgląd na to, że wystąpiły o przysposobienie, poprzez przyznanie świadczenia "dobry start". Z kolei odmawia się tego świadczenia osobom, które z różnych względów nie mogą wystąpić o przysposobienie, a które w porównywalnym zakresie sprawują opiekę faktyczną wobec dziecka. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko Skarżącej podniesione w treści skargi. Niezbędne jest zwrócenie uwagi na to, że na czas toczącego się postępowania przed sądem opiekuńczym ustanowiono rodzinę zastępczą w osobie Skarżącej dla małoletniego M. D., a także powierzono jej wyłączną pieczę w tym "odnośnie wszelkich kwestii edukacyjnych". Rozstrzygnięcie [...] Sądu Rejonowego dowodzi, że Skarżąca jest jedyną osobą, która ponosi odpowiedzialność oraz sprawuje opiekę nad małoletnim. Mając na względzie to, że stan prawny będący podstawą do przyznania świadczenia "dobry start" jest krzywdzący dla osoby, która opiekuje się dzieckiem, ale nie wystąpiła o przysposobienie, a przede wszystkim jest krzywdzący dla dziecka, Sąd w składzie orzekającym uznaje za konieczne zastosowanie reguły kolizyjnej lex superior derogat legi inferiori, która nakazuje zastosować w przypadku kolizji norm prawnych, normę prawną wyższego rzędu tj. normę konstytucyjną jednocześnie odmawiając stosowania normy prawnej niższego rzędu – w tym przypadku normy prawnej zawartej w rozporządzeniu (zob. M. Gutowski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017, s. 688). Zastosowanie normy konstytucyjnej przed normami ustawowymi czy też podstawowymi wynika z art. 8 w związku z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. "W perspektywie modelu kontroli konstytucyjności prawa oraz sposobu konkretyzacji zasady nadrzędności i bezpośredniego stosowania Konstytucji zasadza się na stwierdzeniu, że skoro Konstytucja ma charakter aktu normatywnego, a nadto wyraża zasadę jej bezpośredniego stosowania oraz zasadę nadrzędności, to musi być uwzględniana w każdym akcie stosowania prawa" (J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 61 i n., zob. także J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011/3/39). Pogląd doktryny potwierdza także orzecznictwo: "W tej sytuacji, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, należy uznać, że przepisy analizowanej ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka. Mając zatem na względzie konieczność lepszej ochrony interesów opiekuna dziecka Sąd uznał za niezbędne w niniejszej sprawie odniesienie się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka" (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 567/17, https://cbois.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Zwrócenia uwagi wymaga, że w art. 72 ust. 1 zd. 1 oraz ust. 2 Konstytucja RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Ustawa zasadnicza nie ogranicza się więc do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (por. W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela także konstatację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który choć odnosi się do świadczeń przyznawanych na podstawie innych przepisów, to jednak stosowanie w pierwszej kolejności norm konstytucyjnych jest uzasadnione potrzebą ochrony praw dziecka: "Ograniczenia w dostępności do zasiłku rodzinnego na podstawie u.ś.r. dla osoby sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego orzeczenia sądu rodzinnego godzą bowiem w interes osoby dziecka, chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową, co pozwala na wywiedzenie owego uprawnienia wprost z postanowień Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i Konwencji o Prawach Dziecka (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 532/18, CBOSA). Poza aktami prawa powszechnie obowiązującego – prawa krajowego, należy w myśl art. 9 Konstytucji RP zastosować wiążące Rzeczpospolitą Polskę prawo międzynarodowe. Zgodnie z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Regulacja ta oznacza, że uchwalone przez Sejm i Senat ustawy muszą być z nią zgodne. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, co ma miejsce w niniejszej sprawie, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Tym samym w niniejszej sprawie pozbawiono opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na utrzymanie dziecka, mimo że obowiązek zaspokajania tych potrzeb wynika pośrednio z orzeczenia sądowego. Mając na względzie realia rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że przepisy rozporządzenia w sposób niedostateczny chronią nie tylko prawa jednostki, ale przede wszystkim nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane, prowadząc do nierównego ich traktowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gl 559/19, CBOSA). Biorąc pod uwagę to, że ojciec małoletniego ma ograniczoną władzę rodzicielską na czas trwania postępowania, matka dziecka nie żyje, a jedynym opiekunem dziecka jest Skarżąca, odmowa przyznania świadczenia "dobry start" jedynie przez wzgląd na brak wniosku o przysposobienie przez nią jest rozstrzygnięciem godzącym w prawa dziecka, których Państwo Polskie jest zobowiązane chronić. Mając na względzie powyższe, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ I instancji prowadząc postępowanie będzie miał na względzie dobro dziecka jako wartość nadrzędną.