III OW 37/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa [...] o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do zmiany decyzji na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać jako organ właściwy w sprawie Starotę [...]. UZASADNIENIE Marszałek Województwa [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty [...] jako właściwego w sprawie zmiany decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. udzielającej Spółce P. Spółka z o.o. w [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Marszałek wywodził, że wniosek Spółki dotyczył zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. o zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, przy czym decyzja ta dotyczyła przetwarzania odpadów poza instalacją. Podkreślono, że pierwotny wniosek dotyczył wprost przetwarzania odpadów poza instalacją. Obecny zaś wniosek dotyczy jedynie zmiany te decyzji i zawiera elementy, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Marszałek przywołał definicję instalacji i stwierdził, że plac magazynowy oraz magazyny nie wpisują się w to pojęcie. Podkreślił, że przetwarzanie odpadów będzie dokonywane poza instalacją, a ponadto nie są spełnione warunki z art. 41 ust 3 pkt 1 lit. b-d ustawy o odpadach, które przesądzałyby o właściwości Marszałka do rozpoznania tego wniosku. W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] wniósł o wskazanie jako właściwego Marszałka Województwa [...] wywodząc, że przetwarzanie będzie dotyczyło odpadów niebezpiecznych, co wynika z operatu przeciwpożarowego, a ich przetwarzanie będzie odbywało się w instalacji, to jest za pomocą budowli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie Spółka wystąpiła o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 z późn. zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki, w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. I tak zgodnie z powołanym przepisem marszałek województwa jest właściwy w następujących sprawach: a. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b. dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c. dla instalacji komunalnych, d. do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg; Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie istota jej rozstrzygnięcia sprowadza się do oceny, czy wniosek Spółki dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Starosty wniosek dotyczy właśnie takiego przedsięwzięcia, gdyż odnosi się do przetwarzania odpadów niebezpiecznych w instalacji. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, dalej: rozporządzenie) określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Należą do nich, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701, 730, 1403 i 1579) odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych oraz miejsca retencji powierzchniowej odpadów niebezpiecznych. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko Spółki, która wniosła o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zgodnie z treścią art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw i podała w nim informacje wymagane tym przepisem. Z wniosku Spółki wynika więc, że żąda ona jedynie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. w związku z koniecznością dostosowania jej treści do nowych wymogów prawnych. Wniosek poprzedzający wdanie decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami. W tym zakresie też wydana została decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r., a jej zmiany dotyczy przedmiotowy wniosek. Z wniosku tego nie wynika, że Spółka zamierza do zmiany tej decyzji także w zakres prowadzenia przetwarzania odpadów w instalacjach. Z odpowiedzi na wniosek Starosta wskazał, że przetwarzanie odpadów ma odbywać się przy wykorzystaniu urządzeń jezdnych oraz ręcznych, co w jego ocen nie stanowi proces przetwarzania w instalacji. Definicja legalna instalacji została zawarta w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973, dalej: "p.o.ś.") i zgodnie z nią przez instalacje rozumie się: a. stacjonarne urządzenie techniczne, b. zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c. budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W związku z powyższym wskazane urządzenia jezdne lub ręczne nie mogą zostać zakwalifikowane jako instalacja. Na obecnym etapie postępowania mając na względzie treści art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) definiującego pojęcie budowli nie można stwierdzić, że taką instalację będzie pełnić w przedmiotowym przypadku budowla. W sprawie nie zachodzą więc przesłanki z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a- d ustawy o odpadach, które przesądzałyby o właściwości Marszałka do rozpoznania sprawy, a co za tym idzie w sprawie ma zastosowanie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [...] jako organ właściwy w sprawie.