II SA/Sz 346/08

TEZY Najemcy lokalu nie są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi K. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją nr (...) z dnia (...) Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wniesionym przez K i J W odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim nr (...) z dnia (...) umarzającej na podstawie art. 105 § 1 Kpa postępowanie administracyjne dotyczące wydobywania się nieprzyjemnego zapachu z instalacji kanalizacyjnej w ich lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w S. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie administracyjne dotyczące wydobywania się nieprzyjemnego zapachu z instalacji kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym znajdującym się w budynku mieszkalnym przy ul. (...) w S wszczęte zostało z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim po otrzymaniu w dniu (...) postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przekazującego pismo mieszkańców budynku mieszkalnego przy ul. (...) w S w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia (...)., znak: (...), organ powiatowy nałożył na zarządcę budynku –Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2007 r. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie przygotowanie zawodowe i należącą do właściwej izby zawodowej, zawierającej określenie przyczyn wydobywania sil nieprzyjemnego zapachu z instalacji kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ul. (...) w S, z jednoczesnym podaniem rozwiązania wskazującego sposób doprowadzenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego do właściwego stanu technicznego. Na wniosek zobowiązanego, postanowieniem: dnia (...) PINB zmienił termin określony w powyższym postanowieniu na dzień 31 stycznia 2008 r. W dniu 31 stycznia 2008 r. TBS Sp. z o.o. złożył ekspertyzę wykonaną przez inż. W B, zawierającą zalecenie demontażu kominka wentylacyjnego i zamontowania w jego miejsce rury wywiewnej o średnicy 110/160 mm, wraz z informacją o wykonaniu powyższych zaleceń i ich odebraniu przez inspektora nadzoru budowlanego TBS. Po sprawdzeniu dokumentów PINB uznał, iż wobec wykonania zaleceń zawartych w ekspertyzie postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i decyzją z dnia (...)., na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w tej sprawie umorzył. Organ drugiej instancji uznał, iż zarówno z akt sprawy jak i z wniesionego dowołania od decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, aby Państwo W posiadali interes prawny w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona przez nich decyzja dotyczy umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydobywania się nieprzyjemnego zapachu w mieszkaniu nr (...) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. (...) w S, po wykonaniu obowiązku nałożonego postanowieniem PINB z dnia (...). na podstawie art. 62 ust. 3 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, na zarządcę budynku - Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S. K i J W są lokatorami mieszkania nr (...) w budynku przy ul (...)w S. Postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowych nieprawidłowości zostało wszczęte na skutek złożonego przez nich zawiadomienia o nieodpowiednim stanie technicznym instalacji kanalizacyjnej w budynku, przekazanego PINB postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia (...)., znak: (...). W związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Pani K W otrzymywała do wiadomości pisma wystosowywane przez organ pierwszej instancji, w tym postanowienie tego organu z dnia (...) oraz zaskarżoną decyzję z dnia (...) Zgodnie z art. 127 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie stronie. Natomiast zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przez posiadanie interesu prawnego należy rozumieć obiektywną, czyli rzeczywistą potrzebę ochrony prawnej. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dać się zaspokoić przez wydanie decyzji administracyjnej. Pani K W posiada lokatorskie prawo do lokalu nr (...) w przedmiotowym budynku mieszkalnym, natomiast rozpatrywana sprawa dotyczy usunięcia nieprawidłowości w częściach wspólnych budynku, którego właścicielem jest Gmina Miasto, a zarządcą jest Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S i ono jest stroną w prowadzonym postępowaniu. Przesyłanie Państwu W przez PINB w S pism, dotyczących podejmowanych przez ten organ czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi o posiadanym przez nich interesie prawnym i tym samym o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji organ uznał, iż nie może rozpatrzyć w trybie odwoławczym pisma zawierającego zarzuty dotyczące przywołanej w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że postępowanie odwoławcze należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Pismem z dnia 7 kwietnia 2008 r. K i J W wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc naruszenie art. 28 kpa poprzez przyjęcie, iż skarżący nie są stroną postępowania i wnosząc o uchylenie decyzji w całości. W ocenie skarżących zarzut braku statusu strony pojawił się niespodziewanie, albowiem za stronę uznawani byli w postępowaniu przed Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, jak również w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynności urzędu a także w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli, iż przysługuje im interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem i w takim postępowaniu przysługują im prawa strony. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa, Sąd uchyla zaskarżony akt w wypadku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na wniesienie odwołania przez osoby niebędące stronami w przedmiotowym postępowaniu. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie jest zgodne z prawem, zaś skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 28 Kpa. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawową przesłanką do przyznania danej osobie przymiotu strony jest zatem posiadanie przez nią interesu prawnego w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Zagadnienie interesu prawnego i tym samym legitymacji do bycia stroną w postępowaniu było wielokrotnie rozpatrywane przez sądy administracyjne, co konsekwencji doprowadziło do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej w tym zakresie. Zgodnie z powyższym "pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z prawami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Na takim stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 października 1998 r. w sprawie o sygn. (...). W wyroku z dnia 2 czerwca 2000 r. w sprawie (...) NSA wskazał, iż "treścią pojęcia interes prawny jest prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym. Cechami tego interesu jest to, że jest on konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego." Powyższe stanowisko prezentowane było jednolicie w kolejnych orzeczeniach i przedmiot ten nie wzbudzał wątpliwości składów orzekających (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 września 1999 r. IV SA 2473/98, wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. IV SA 1285/98, wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r. I SA 2312/99). Należy też dodać, iż ów interes prawny musi też mieć tę cechę, iż może być zaspokojony tylko władczym rozstrzygnięciem organu administracji. Z akt sprawy wynika, że skarżącym przysługuje jedynie prawo zamieszkiwania w lokalu na podstawie umowy najmu. Wzajemne prawa i obowiązki stron umowy najmu, tj. właściciela lub działającego w jego imieniu zarządcy a najemcą regulują przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266) Relacje te mają charakter cywilno-prawny i tylko w płaszczyźnie cywilno-prawnej i w trybie przewidzianym dla tego typu spraw mogą być rozpatrywane. Przedmiotowe postępowanie dotyczące – jak to zostało określone –"wydobywanie się nieprzyjemnego zapachu z instalacji kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym" dotyczy w istocie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ administracji, jakim jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepisy rozdziału VI ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) regulującego kwestię utrzymania obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek utrzymywania obiektów budowlanych we właściwym stanie technicznym obciąża właściciela lub zarządcę tego obiektu. Tylko wobec nich organ może wszcząć postępowanie i nałożyć na nich określone obowiązki, zatem tylko te podmioty mogą być stroną postępowania przeprowadzonego na podstawie rozdziału VI Prawa budowlanego. Interes lokatorów, których lokale nie spełniają określonych warunków jakościowych bądź użytkowych może być dochodzony od wynajmującego jedynie w trybie cywilno-prawnym. Oczywiście interwencja lokatorów może spowodować wszczęcie postępowania przez organ administracyjny, lecz interwencja taka posiada charakter informacyjny a postępowanie organ może wszcząć z urzędu. Sytuacja taka jednak nie czyni interweniującego stroną postępowania administracyjnego wszczętego w takich okolicznościach. Nie można więc uznać, że w postępowaniu prowadzonym wobec Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. jako zarządcy budynku przy ul. (...) w S, co do którego zapadła decyzja o umorzeniu, skarżący mogą być uznani za stronę postępowania .Żaden przepis ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), jak również przepisy wykonawcze do tej ustawy nie przyznają lokatorowi budynku jakichkolwiek uprawnień, jak również nie nakładają na osobę posiadającą taki status obowiązków w zakresie wynikającym z przepisów Prawa budowlanego. Przekonanie skarżących, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy ich praw lub obowiązków jest jedynie ich subiektywnym odczuciem. Skarżącym przysługuje jedynie roszczenie o charakterze cywilnym do właściciela lokalu o dokonanie w nim napraw pozwalających na użytkowanie tego lokalu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w postępowaniu administracyjnym skarżący posiadają jedynie interes faktyczny w żądaniu przywrócenia lokalu do należytego stanu technicznego, a adresatem tego żądania jest wynajmujący. Trafne jest też stanowisko organu administracyjnego, iż doręczanie skarżącym pism i decyzji zapadłych w toku postępowania nie powoduje, iż nabyli oni przymiot strony tegoż postępowania. W tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne także jest ugruntowane. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA z dnia 10 sierpnia 2001 r. "dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny" (sygn. akt I SA 511/00). W świetle powyższego, zgodnie z dyspozycja art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm. ) Sąd oddalił skargę.