I OSK 1312/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Marian Wolanin (spr.) del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 322/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu działki: oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 322/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy [...] [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu działki. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik Gminy [...] [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, pomimo że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany element oznaczonego w decyzji wywłaszczeniowej osiedla mieszkaniowego w postaci ogólnodostępnej zieleni publicznej, infrastruktury technicznej oraz sieci mediów, - art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez jego niezastosowanie z uwagi na wadliwe uznanie, że infrastruktura techniczna i tereny zielone znajdujące się na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] nie powstały w związku i na potrzeby prawidłowego funkcjonowania celu głównego wywłaszczenia. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na sprawę, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) - dalej ppsa, przez nierozpoznanie sprawy w całych jej granicach zakreślonych zgromadzoną dokumentacją oraz treścią skargi Gminy, co doprowadziło do błędnego założenia, że położenie infrastruktury technicznej na nieruchomości nie ma wyłącznego i bezpośredniego związku z budową osiedla mieszkaniowego [...], a tym samym nieruchomość, na której znajduje się sieć mediów i ogólnodostępna zieleń publiczna jest zbędna dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, dokonanej wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, polegające na: a) nieuzasadnionym przyjęciu, że nie istnieje funkcjonalny związek między infrastrukturą techniczną, terenami zielonymi oraz siecią mediów wykonaną na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...], a wykonaniem celu wywłaszczenia nieruchomości w postaci wybudowania osiedla mieszkaniowego [...], b) na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykorzystywanie infrastruktury technicznej, terenów zielonych oraz sieci mediów wykonanej na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid [...] przez mieszkańców osiedla mieszkaniowego [...], ale także na potrzeby osiedlowego kościoła parafialnego powoduje, że nieruchomości te stały się zbędne dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, tj. budowy i funkcjonowania osiedla [...], - art. 141 § 4 ppsa, przez niedostateczne przytoczenie w uzasadnieniu orzeczenia faktów, które sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn dla których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz powodów dla których odmówił zasadności zarzutom skargi, w szczególności niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej oparty został pogląd, że wykonanie na przedmiotowej nieruchomości infrastruktury technicznej nie stanowi wykonania zmodyfikowanego celu wywłaszczenia, a związane jest wyłącznie z realizacją innej inwestycji nie będącej celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E. S. wniosła o jej oddalenie podnosząc okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Sąd I instancji nie zastosował - powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 ppsa. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 ppsa w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przepisu prawa materialnego, nie spełnia ustawowego warunku prawidłowego sformułowania. Zgodnie bowiem z art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie powołanego wyżej przepisu prawa przez jego niezastosowanie, co wyklucza - w świetle art. 183 § 1 ppsa - możliwość oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku przez pryzmat tak sformułowanego zarzutu. Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami został sprowadzony w istocie do błędnego uznania przez Sąd zaistnienia przesłanki zbędności działki gruntu na cel wywłaszczenia co oznacza kwestionowanie ustaleń faktycznych, nie zaś samej wykładni tych przepisów. Rozważając zatem ten zarzut w zestawieniu z zarzutem kasacyjnym naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa, należy uznać je za niezasadne. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wszystkich wymagań wynikających z art. 141 § 4 ppsa, ale nie ma to znaczenia dla wyniku rozstrzygnięcia. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do przedstawienia swoich ocen ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego, ale nawet te oceny w powiązaniu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i ocenami organów administracji są wystarczające do uznania zaskarżonych decyzji za zgodne z prawem. Nie jest w sprawie kwestionowane ustalenie organów administracji, że przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu było konkretnie określone przed wywłaszczeniem, jako przeznaczenie pod fragment drogi osiedlowej, wraz z miejscami postojowymi, biegnącej z północy na południe pomiędzy terenami przeznaczonymi pod budynek szkoły, kościół, budynki mieszkalne (wieżowce), osiedlowe centrum usługowo-handlowo-gastronomiczne oraz przychodnię zdrowia. Nie jest również kwestionowane, że tak określony cel, w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, nie został zrealizowany. Jakkkolwiek więc w sądowej praktyce orzeczniczej już od wielu lat przyjmuje się, że ogólnikowe określenie celu wywłaszczenia, jako realizacja osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko obiekty mieszkalne, ale także obiekty stanowiące infrastrukturę społeczną osiedla oraz infrastrukturę techniczną, to tak szeroko rozumiany cel wywłaszczenia nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został w stosownych dokumentach związanych z wywłaszczeniem lub z dokumentacją realizacyjną osiedla mieszkaniowego zindywidualizowany. O ile zaś dopuszczalna jest modyfikacja realizacji celu wywłaszczenia, to jednak musi ona pozostawać w granicach przeznaczenia o takiej szczegółowości określenia tego celu, jaka wynikała z dokumentacji realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie nie zostało skutecznie podważone ustalenie organów administracji, że zindywidualizowane przeznaczenie przedmiotowej działki gruntu pod fragment drogi osiedlowej z miejscami postojowymi nie zostało zrealizowane. W wyroku z 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05, Trybunał Konstytucyjny zakwestionował zaś wprowadzone przez ustawodawcę do art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerzenie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na takie nieruchomości, na których został zrealizowany inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Takie działanie ustawodawcy Trybunał uznał za niezgodne z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP. Tym bardziej więc nie jest dopuszczalne wnioskowanie w drodze wykładni o niezbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości lub jej części w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia wynikał w sposób zindywidualizowany ze stosownej dokumentacji realizacyjnej dotyczącej wywłaszczenia, a na nieruchomości lub jej części zrealizowano inny cel mogący stanowić podstawę do wywłaszczenia, jak w niniejszej sprawie. Posadowienie na przedmiotowej działce gruntu liniowej infrastruktury technicznej nie mieściło się w zidentyfikowanym przez organy administracji celu realizacji osiedla mieszkaniowego w postaci drogi osiedlowej z miejscami postojowymi. Również zieleń porastająca tę działkę, jak ustaliły i udokumentowały to organy administracji, nie stanowiła zamierzonego inwestycyjnego działania w ramach realizacji infrastruktury osiedlowej. Taki stan faktyczny na tej działce nie wyklucza zatem jej zwrotu, skoro nie stanowi nawet, dopuszczonej prawem, modyfikacji celu wywłaszczenia. W związku z powyższym, pomimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w nim rozstrzygnięcie znajduje podstawę w ustalonym i udokumentowanym przez organy administracji stanie faktycznym, dlatego rozstrzygnięcie to nie narusza obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 193 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.