III SA/Gd 916/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2021 r., nr [...]. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 23 sierpnia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2021 r., odmawiającą całkowitego zwolnienia skarżącego J. K. z wnoszenia opłaty za pobyt J. K.1 w Domu Pomocy Społecznej, częściowo zwalniającą J. K. z wnoszenia tej opłaty oraz ustalającą miesięczną odpłatność za pobyt J. K.1 w Domu Pomocy Społecznej w wysokości "200 zł ( słownie pięćset zł)". Organ odwoławczy wskazał, przywołując treść art. 61 , art. 59 , 64 i 64 a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( dalej "u.p.s."), że J. K. jest ojcem J. K. 1, przebywającej w Domu Pomocy Społecznej i z tego względu jest zobowiązany do ponoszenia opłat za jej pobyt w tej placówce. J. K. odmówił zawarcia umowy dotyczącej wysokości wnoszonej opłaty, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., , wobec czego organ ustalił wysokość opłaty w drodze decyzji, zwalniając J. K. z odpłatności ponad kwotę 200 zł. J. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego miesięczny dochód wynosi 2650,35 zł. Skoro 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 2103 zł, górną granicą partycypacji strony jest kwota 547, 35 zł ( 2650,35 zł - 2103 zł) miesięcznie. Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, w których skarżący twierdził, że nie powinien ponosić żadnej opłaty, bowiem z córką nie wiążą go żadne więzi emocjonalne lub uczuciowe – wyprowadziła się z domu mając 18 lat i nie utrzymywała z nim kontaktu - stwierdził, że zwolnienia z ponoszenia z wydatków na DPS, przewidziane art. 64 u.p.s., mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. Zwolnienie następuje na wniosek, a nie z urzędu. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku ponoszenia opłat przez krewnych od okoliczności subiektywnych , takich jak wzajemne stosunki w rodzinie. Z kolei w myśl art. 64a u.p.s. zwolnienie całkowite z opłaty może nastąpić - na wniosek - gdy zostanie przedstawione prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu władzy rodzicielskiej rodzica nad osobą zobowiązaną do opłat i złożone zostanie oświadczenie, że władza rodzicielska nie została przywrócona, albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby zobowiązanej do opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub rodzica. Strona nie przedłożyła orzeczenia o skazaniu jego córki za przestępstwo popełnione na jego szkodę, wobec czego art. 64 a u.p.s. nie miał zastosowania. Jednak jego wiek, stan zdrowia, wydatki na leki oraz niewypełnianie przez córkę przez szereg lat elementarnych obowiązków wobec chorego ojca uzasadniały odwołanie się do regulacji zawartej w art. 64 u.p.s. Organ odwoławczy podzielił zatem stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności obciążenia skarżącego kwotą 200 zł z tytułu kosztów córki w DPS, która to kwota mieści się w granicach jego możliwości finansowych. Kolegium wyjaśniło także, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania art. 144¹ zd. pierwsze k.r.o., pozwalający na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego, bowiem obowiązek z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, a publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Skarżący J. K., w skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucił naruszenie art. 64 pkt 2 u.p.s. poprzez nie wzięcie pod uwagę jego faktycznego stanu zdrowia, szczególnie jego potrzeb i wysokich nakładów finansowych związanych z niepełnosprawnością i koniecznością korzystania z pomocy osób trzecich, w tym wykwalifikowanego personelu medycznego. Wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że nie wzięto pod uwagę jego wszystkich schorzeń , bowiem oprócz dolegliwości układu krążenia, o których mowa w zaskarżonej decyzji, cierpi on na cukrzycę , kamicę żółciową i dolegliwości okulistyczne, na które przyjmuje drogie leki. Ponadto dolegliwością wymagającą stałego leczenia jest choroba zwyrodnieniowa kręgosłupa, uniemożliwiająca samodzielne poruszanie się w chwilach narastających dolegliwości. Poza wskazanymi w decyzji kosztami ponosi on koszty pomocy osób trzecich, z której musi korzystać przy robieniu zakupów, opłat, wychodzeniu na spacery, ponosi też koszty pomocy fizjoterapeuty, który mieszka 10 km od S. Dojazdy do fizjoterapeuty i lekarzy pochłaniają znaczną część kosztów. Podniósł, że przy podejmowaniu decyzji konieczne jest dokonanie szczegółowej analizy okoliczności sprawy w kontekście potrzeb i wyższych nakładów finansowych, związanych ze stanem zdrowia wnioskodawcy. Wskazał, że orzeczeniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. został zaliczony na stałe do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. , który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarga podlegała uwzględnieniu, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Organy ustaliły, że skarżący J. K. jest ojcem J. K.1, przebywającej w domu pomocy społecznej. Jest on osobą samotnie gospodarującą , a jego dochód, wynoszący 2650,35 zł, przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej , którego wysokość to 2103 zł ( 701 zł x3). Kwestie związane z opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej normują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( - w brzmieniu z dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy - Dz.U. z 2020 r., poz.1876 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.". Zgodnie z art. 61 u.p.s. , obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. , opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 a u.p.s., wstępni ( czyli m.in. ojciec) wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 - w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium ( art. 61 ust.2 pkt 1 u.p.s.). W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy (...), z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Przepis art. 103 ust. 2 u.p.s., o którym powyżej była mowa stanowi , że kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych(...) ustala w drodze umowy z (...) wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Ponadto przepisy art. 64 i art. 64 a u.p.s. przewidują możliwość zwolnienia z opłaty osoby wnoszącej opłatę lub obowiązaną do jej wnoszenia – na jej wniosek częściowo lub całkowicie ( art. 64 ), całkowicie (art. 64a). Zgodnie z art. 64 u.p.s. zwolnienie może nastąpić po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty: 1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce; 2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych; 3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia; 4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko; 5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu; 6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu. Z kolei w myśl art. 64a u.p.s. osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w DPS zwalnia się całkowicie z tej opłaty pod warunkiem, że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu rodzica władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona albo prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu za umyślne przestępstwo popełnione z użyciem przemocy na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej małoletniego rodzeństwa lub jej rodzica. Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku gdy rodzic ( wstępny) , będący osobą samotnie gospodarującą, której dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, odmówi zawarcia umowy określającej wysokość wnoszonej przez niego opłaty za pobyt mieszkańca w DPS, wysokość tej opłaty ustala się z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Oznacza to, że wysokość opłaty ustala się w takim przypadku z uwzględnieniem , że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz z uwzględnieniem wysokości dochodów i możliwości osoby, wobec której decyzja jest wydawana. Takie zasady ustalenia wysokości opłaty powinny być w niniejszej sprawie zastosowane wobec skarżącego, bowiem – co nie było sporne - odmówił on zawarcia umowy określającej wysokość opłaty za pobyt córki w DPS. Z treści decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że organ oparł rozstrzygnięcie na treści art. 61 i art. 64 u.p.s. , rozpoznając zarówno z urzędu kwestię ustalenia wysokości opłaty, jak i wniosek skarżącego z dnia 29 czerwca 2021 r. o całkowite zwolnienie z wnoszenia opłaty. Takie rozstrzygnięcie zaakceptował organ odwoławczy. Zauważyć wobec powyższego należy, że sprawa ustalenia odpłatności wstępnego za pobyt jego zstępnego w DPS oraz sprawa zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku ponoszenia tej odpłatności są odrębnymi sprawami administracyjnymi. Odrębny jest przedmiot rozstrzygnięcia, podstawy materialnoprawne, sposób wszczęcia postępowania ( ustalenie odpłatności – z urzędu, zwolnienie - na wniosek). Ponadto z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnić z opłaty częściowo lub całkowicie można jedynie osobę, wobec której obowiązek tej opłaty został wcześniej ustalony ostateczną decyzją wydaną w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. ("osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty"). Przepis art. 64 u.p.s. może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy wymiar opłaty jest niesporny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. , w sprawie o sygn. akt I OSK 1564/21, która dotyczyła m.in. omawianej kwestii zwrócił uwagę na uchwałę 7 Sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. I OPS 7/17 , z której wynika , że przekształcenie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w DPS wymaga wydania decyzji administracyjnej lub zawarcia umowy, a zwolnienie musi odnosić się do skonkretyzowanego obowiązku strony. NSA w przywołanym wyroku stwierdził też, że istota tego poglądu pozostaje aktualna po nowelizacji u.p.s. dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego ( Dz.U. z 2019 r., poz.1690). Pogląd ten Sąd orzekający podziela. Tak więc w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę, która została wszczęta z urzędu ( ustalenie odpłatności ) jednocześnie ze sprawą , która wszczynana jest na wniosek i w której postępowanie powinno być prowadzone dopiero po rozstrzygnięciu ostateczną decyzją wysokości odpłatności (zwolnienie z odpłatności). Co więcej – jak wynika ze sposobu skonstruowania decyzji organu pierwszej instancji, organ ten najpierw rozpoznał wniosek skarżącego o zwolnienie z odpłatności, bowiem w punkcie pierwszym odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z wnoszenia opłaty , w punkcie drugim – częściowo zwolnił go z wnoszenia opłaty, a dopiero w punkcie trzecim ustalił miesięczną odpłatność. W tym miejscu wskazać należy, że nie wiadomo , jaka kwota została ustalona skarżącemu jako miesięczna odpłatność za pobyt jego córki w DPS, bowiem w punkcie trzecim decyzji organ pierwszej instancji wskazał "w wysokości 200 zł ( słownie : pięćset zł)." Kwota podana w liczbie powinna być tą samą kwotą , co kwota podana słownie, przy czym w przypadku rozbieżności między tymi kwotami nie można w żaden sposób dokonać wyboru jednej z nich, jako właściwej. Mimo że organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji odnosiły się do ustalonej kwoty odpłatności w wysokości 200 zł , stanowisko takie, sformułowane w uzasadnieniu , nie sanuje wadliwości decyzji. Przyjmuje się bowiem, że nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji administracyjnej znalazłyby się sformułowania mogące świadczyć o tym, że organ zamierzał wydać określone rozstrzygnięcie, to nie mogą one być za takie rozstrzygnięcie uznane. Jest to wówczas jedynie element uzasadnienia, który nie przystaje do wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia. To w osnowie decyzji i tylko w osnowie organ określa uprawienia obywatela lub jego obowiązki. Tylko w oparciu o osnowę decyzji można stwierdzić, co było przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2002/17, Lex nr 2695759). W niniejszej sprawie stwierdzenia takiego dokonać nie można. Nie można ponadto uznać - mając na uwadze treść punktu 3 decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygającej kwestię wysokości odpłatności, że organ prawidłowo zastosował art. 61 ust. 2d u.p.s. Jak już wyżej wskazano, wysokość opłaty w tym przypadku powinna uwzględniać, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a także – co należy podkreślić – uwzględniać wysokość dochodów i możliwości osoby, wobec której decyzja jest wydawana. Dokonane przez organy rozważania sytuacji osobistej i materialnej skarżącego nie odnosiły się jednak do przesłanek ustalenia wysokości opłaty , wynikających z treści art. 61 ust. 2d u.p.s., a do możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty na podstawie art. 64 u.s.p., czy też art. 64a u.p.s. na skutek złożonego przez niego wniosku. Mimo wadliwości decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy utrzymał decyzję tę w mocy, naruszając dodatkowo art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uwzględnił skargę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu. Ponowne rozpatrzenie sprawy polegać będzie na przeprowadzeniu z urzędu postępowania dotyczącego ustalenia wysokości opłaty z uwzględnieniem treści art. 61 ust. 2d u.p.s. Z uwagi na dodatkowe okoliczności dotyczące sytuacji materialnej, osobistej i zdrowotnej skarżącego , wskazywane przez niego przed Sądem , organ zobowiąże skarżącego do przedstawienia przez niego wszelkich przyczyn , które zdaniem skarżącego mają wpływ na ustalenie wysokości opłaty. W przypadku powołania się skarżącego na określone wydatki czy koszty powinny być one sprecyzowane kwotowo. Organ będzie miał też na uwadze przepisy k.p.a. dotyczące dowodów. Dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w powyższym przedmiocie powinno być przeprowadzone postępowanie z wniosku skarżącego o zwolnienie go z opłaty, o ile wniosek ten skarżący podtrzyma. Należy zwrócić przy tym uwagę, że ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2022 r., poz.66, dalej – "ustawa zmieniająca") dodano do ustawy o pomocy społecznej art. 64 pkt 7 w brzmieniu : "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty", natomiast art. 64a zdanie pierwsze otrzymał brzmienie: "Osobę obowiązaną do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej zwalnia się całkowicie z tej opłaty, na jej wniosek, pod warunkiem że przedstawi prawomocne orzeczenie sądu o pozbawieniu tego mieszkańca władzy rodzicielskiej nad tą osobą i oświadczy, że władza rodzicielska nie została przywrócona lub prawomocne orzeczenie sądu o skazaniu tego mieszkańca za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego popełnione na szkodę osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty, jej zstępnego, małoletniego lub pełnoletniego nieporadnego ze względu na wiek, stan psychiczny lub fizyczny rodzeństwa lub jej rodzica, chyba że skazanie uległo zatarciu.". Na mocy art. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy ( co miało miejsce w dniu 27 stycznia 2022 r.) stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.