II OSK 1236/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska ( spr. ) Protokolant Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 1190/10 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23.03.2011r. sygn. akt II SA/Sz1190/10 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Stargardzie Szczecińskim z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku podano, iż organ I instancji wydał w dniu [...].10.2009 r., decyzję nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim "przesunięcie" osłony śmietnika w "głąb" działki nr [...], celem uzyskania odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej rozporządzenie). W wyniku wniesionego odwołania w/w decyzja została uchylona, a sprawę skierowana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, iż nakaz przesunięcia osłony śmietnika, czyli rozbiórka i budowa nowej, w innym miejscu, jest niespójny z wykładnią przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy decyzją z dnia [...] maja 2010 r., znak: [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...], w Stargardzie Szczecińskim przebudowę osłony śmietnikowej celem doprowadzenia jej do stanu zgodnego z przepisami. Również ta decyzja została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia ze względu na brak wyszczególnienia robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia osłony do stanu zgodnego przepisami oraz terminu wykonania robót, co stanowiło uchybienie wykładni przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ powiatowy decyzją z dnia 20 sierpnia 2010 r. Nr 395/2010, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim przebudowę osłony śmietnikowej dla potrzeb mieszkańców budynku przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych w terminie do 16 maja 2011 r., celem doprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie przedmiotowej osolony do stanu zgodnego z prawem tj. z obowiązującymi przepisami, dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca do czasowego gromadzenia odpadów. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł P. M. uprawniony do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim oraz Stargardzkiego TBS. W odwołaniu podniesiono, iż osłona śmietnikowa została wybudowana w miejscu placu gospodarczego z zachowaniem minimalnych odległości od budynków i granic działek sąsiednich określonych w warunkach technicznych. Wprawdzie odległość osłony od granicy z działką drogową nr [...] oscyluje w granicach od 2,04 m do 2,25 m, jednak na takie jej usytuowanie posiada zgodę właściciela ww. nieruchomości, tj. Gminy Miasto Stargard Szczeciński. Ponadto w odwołaniu stwierdzono, że art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ osłona z racji nieznacznego niezachowania odległości od granicy z powyższą działką nr [...] (od 0,96 m do 0,75 m), nie odbiega w sposób istotny od warunków określonych w przepisach. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] października 2010 r., numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż plac pod śmietnik objęty był odrębnym postępowaniem administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją organu powiatowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], natomiast niniejsze postępowanie dotyczy osłony śmietnika, której usytuowanie, zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją geodezyjną, nie spełnia wymagań dotyczących minimalnych odległości od granicy (działka nr [...]), określonych w § 23 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto, przepisy ustawy Prawo budowlane oraz ww. rozporządzenia nie pozostawiają miejsca na uznaniowe ich stosowanie, zatem bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność nieistotnego niezachowania odległości od granicy z działką sąsiednią - [...] (od 0,96 m do 0,75 m) oraz zgody jej właściciela na obecne usytuowanie osłony śmietnikowej. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim kwestionując powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano, że osłona śmietnikowa została wybudowana na podstawie zgłoszenia. Dalej w skardze wskazano, że art. 51 ust 7 Prawa budowlanego zezwala na zastosowanie ust. 1 pkt 2 tego przepisu tj. zezwala na nałożenie na inwestora w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem tylko wówczas, gdy zachodzi jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4. W sprawie nin. żadna z tych sytuacji nie zachodzi, w szczególności usytuowanie wybudowanej osłony nie odbiega w sposób istotny od warunku odległości (art. 50 ust. 1 pkt 4) opisanego w rozporządzeniu, który wymaga, aby odległość miejsca na kontenery i odpady stałe wynosiła co najmniej 3 m od granicy z działką sąsiednią (tu ta odległość wyniosła 2,25 m i 2,04 m), a dodatkowo na takie usytuowanie osłony wyraził zgodę właściciel nieruchomości sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrując skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że nie ma racji organ odwoławczy twierdząc, iż w przedmiotowej sprawie bez wpływu na przyjęte rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność nieistotnego niezachowania odległości od granicy z działką sąsiednią. Sąd I instancji stwierdził, że słusznie skarżąca wskazuje, że podstawą zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest ustalenie, że zachodzi jedna z sytuacji opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 w/w ustawy. Pomiędzy obu tymi przepisami zachodzi integralny związek, art. 51 ust. 1 wyraźnie bowiem nawiązuje do treści zawartej w art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis odnosi się do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w przedmiotowej sprawie wydaje się oczywistym, że organy obu instancji uznały, iż roboty budowlane polegające na wybudowaniu osłony śmietnikowej wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach – art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z treści przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika jednak jednoznacznie, że znajduje on zastosowanie odnośnie robót budowlanych istotnie odbiegających od ustaleń określonych w przepisach. Zdaniem Sądu I instancji myli się zatem organ odwoławczy twierdząc, że nieistotne niezachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Samo stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie wystarczy więc do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach. Sąd I instancji wskazał, iż organ winien rozważyć kwestię zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy. W szczególności organ winien wziąć pod uwagę czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tą nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa. Nie bez znaczenie w takiej sytuacji będzie fakt, że właściciel działki sąsiedniej wyraził zgodę na zbliżenie do granicy jego działki. Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został w całości zaskarżony przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania poprzez obrazę postanowień art. 145 § 1 pkt 1. lit.c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskutek błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przyjęcia, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły czy nie zachowanie odległości od granicy z działką sąsiednią stanowi istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach prawa, oddziałujące negatywnie na działkę sąsiednią, co jest warunkiem podjęcia działań w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie prawa materialnego poprzez nie uwzględnienie przepisów art. 5, art. 7 i art. 9 ustawy Prawo budowlane, co skutkowało przyjęciem przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego mają obowiązek badać, czy odstępstwo od wymagań zawartych w przepisach prawa jest istotne, bądź też takim nie jest. Zdaniem skarżącego, wadliwym było również przyjęcie, że brak jest podstaw do zastosowania art.51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie wyjaśniono, iż odstępstwo od przepisów prawa jest istotne. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej przedmiotowej osłony śmietnikowej wynika, że osłona znajduje się w odległości od 2,04 m do 2,25m od granicy z działką o nr geodezyjnym [...] oraz odległości 14,74 m od okna budynku przy [...]. Oznacza to, że nie spełnione zostały wymagania dotyczące minimalnych odległości od granicy (działki nr [...]), określone w § 23 ust. l rozporządzenia. Poczynione ustalenia dały bezsprzecznie podstawę do wydania decyzji nakazującej - w trybie art. 51ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wykonanie robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tj. przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać miejsca do czasowego gromadzenia odpadów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wskazanie Sądu I instancji, że organy powinny badać charakter odstępstwa od przepisów, jest wbrew przepisom Prawa budowlanego, gdyż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie bada czy spełnione zostały bezwzględne wymagania przewidziane w przepisach. Wskazując na treść art. 5, art. 7 i art. 9 ustawy Prawo budowlane stwierdzono, że ustawodawca tylko w pewnych sytuacjach - "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" przewidział, iż możliwe jest niezastosowanie się do niektórych wymagań przepisów techniczno-budowlanych. Prawo do stosowania odstępstwa traktowane winno być jako wyjątek. Wynika z powyższego, iż rzeczą organu nadzoru budowlanego nie może być ocena dopuszczalności odstępstwa od ww. przepisów oraz badania czy jest ono istotne lub nie, gdyż procedura taka przewidziana została w art. 9 ust.2 ustawy, a stosuje ją organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od wnoszącego skargę na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w Stargardzie Szczecińskim kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Zdaniem Wspólnoty, w stanie faktycznym sprawy - wbrew poglądom wnoszącego skargę kasacyjną - podstawą decyzji wydawanych w toku instancji nie mógł być sam art. 51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Przy czym, zdaniem Wspólnoty, jest kwestią oczywistą, że przywoływane w skardze kasacyjnej przepisy art. 9, a także art. 5 i art. 7 Prawa budowlanego nie zostały przez Sąd I instancji naruszone, albowiem nie mogły mieć zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując podstawy kasacji, wskazano na normę zawartą w art. 145 § lit c oraz art. 135 P.p.s.a., a już nie na normę zawartą w art. 145 § lit a P.p.s.a., mimo zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów Prawa budowlanego. W ramach zarzutów procesowoprawnych kasator twierdzi, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że bez ustaleń: czy nie zachowanie odległości osłony śmietnika od granicy z działką sąsiednią (drogową nr [...]) wskazanych w rozporządzeniu z 2002 r., stanowi "istotne odstępstwo" od warunków określonych w przepisach, organ nie może zastosować normy zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ramach zarzutów materialnoprawnych zarzucono Sądowi I instancji m. in., że nie uwzględnił przepisów art. 5, art. 7 i art. 9 Prawa budowalnego, w związku z czym uznał, że organy w niniejszej sprawie miały obowiązek zbadać, czy nie zachowanie odległości osłony śmietnika od granicy z działką sąsiednią wskazanych w w/w rozporządzeniu stanowi "istotne odstępstwo" od warunków określonych w przepisach. Ustosunkowując się do samej formuły zarzutu wskazać należy, że nie jest ona prawidłowa. Należy wyjaśnić, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, a tylko kontroluje, czy przepisy takie prawidłowo zastosował organ, ewentualnie wskazuje, że organ ustalając stan prawny sprawy pominął przepisy ważne dla jej rozstrzygnięcia. W istocie, kasator, wskazując na "nieuwzględnienie" przez Sąd I instancji art. 5, art. 7 i art. 9 Prawa budowalnego, argumentuje swoje stanowisko co do związania organów nadzoru budowlanego wymogami przepisów techniczno-budowlanych. Takiego wywodu nie zawiera jednak zaskarżona decyzja. Wskazane mankamenty skargi kasacyjnej nie stanowią jednak przeszkody w rozpoznaniu zarzutów, bowiem uwagi zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej umożliwiają dokonanie ich oceny z punktu widzenia podstaw kasacyjnych. Drugi z zarzutów materialnoprawnych dotyczy naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 419 oraz powołany wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.). W niniejszej sprawie, jak już wskazywano, zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprowadza się do jego błędnej wykładni przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności ustalić zatem trzeba, czy stan sprawy jest bezsporny. Zagadnieniem powodującym wszczęcie niniejszej sprawy było usytuowanie osłony przedmiotowego śmietnika w odległości od 2,25 m do 2,04 m od granicy z działką drogową nr [...] należącej do Gminy Miasto Stargard Szczeciński. Powyższy fakt jest potwierdzony w inwentaryzacji geodezyjnej i nie jest kwestionowany przez strony. Bezsporne też jest, że na takie usytuowanie zgodę wyraził właściciel w/w działki drogowej. W świetle materiału zgromadzonego oczywistym jest, że powyższe usytuowanie osłony śmietnika narusza dyspozycję § 23 ust 1 rozporządzenia. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i nakazywała Wspólnocie Mieszkaniowej przebudowę osłony śmietnikowej w taki sposób, aby m. in. zachowano wymagania określone w § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. odległość 3 m od granicy działki nr [...]. Skarżąca powoływała się w toku postępowania na niewielkie odstępstwo od normy określonej w rozporządzeniu oraz na fakt, że właściciel działki nr [...] – Gmina Miasto Stargard Szczeciński wyraziła zgodę na takie usytuowanie osłony śmietnika. W świetle bezspornego stanu faktycznego, stwierdzić należy, że podstawy skargi kasacyjnej, niezależnie od sposobu przytoczenia, dotyczą jednego zagadnienia, mianowicie wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, problem prawny sprowadza się do pytania, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy, art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mógł być zastosowany niezależnie od ustalenia, czy zachodzi choć jedna przesłanka wskazana w art. 50 ust. 1 w/w ustawy. Czy też, jak wywodzi kasator, unormowania art. 5, art. 7 i art. 9 Prawa budowlanego nie pozwalają organom nadzoru budowlanego na zastosowanie uznania w kwestii odstępstwa od warunków technicznych. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że pomiędzy art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego zachodzi integralny związek. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie. Jak wskazuje się w komentarzach do Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, "kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50" (zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, C. H. Beck 2009 r., s. 553, podobnie w "Prawo budowlane. Komentarz" pod. red. A. Glinieckiego, LexisNexis 2012 r., s. 489). W wyroku z dnia 12.04.2011 r. (sygn. akt II OSK 645/10; Lex nr 992616) NSA stwierdził: "Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. właściwy organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nałożenie tych obowiązków może nastąpić jedynie w sytuacjach, kiedy roboty wykonane zostały w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. Z treści uzasadnień decyzji w tym przedmiocie powinno wynikać, którego z wymienionych w art. 50 ust. 1 p.b. naruszeń dopuścił się inwestor." Innymi słowy, dopiero ustalenie, jaka przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego została spełniona, pozwoli w dalszej kolejności dokonać wyboru środków prawnych przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy (por. wyrok WSA z 24.03.2011 r., sygn. akt (II SA/Gl 1225/10; Lex nr 993044). W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma też art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane – w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b – zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50. Należy zgodzić się z poglądem, w myśl którego: "Właściwe odczytanie "odpowiedniego" stosowania art. 51 ust. 7 p.b. oznacza, że dla robót wykonanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach, przewiduje się zastosowanie bezwzględnej sankcji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b." (zob. wyrok WSA z 15.02.2011 r., sygn.. akt II SA/Bd 1475/10; Lex nr 992748). A contrario, nieistotne odstępstwo nie powinno wiązać się z zastosowaniem takich sankcji. Powyższe wywody pozwalają uznać za trafne stanowisko Sądu I instancji, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy niezachowanie odległości osłonki od granicy z działką sąsiednią istotnie czy też nieistotne odbiega od warunków określonych w przepisach. Zgodzić się też należy z Sądem I instancji, iż nie bez znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest fakt, że Wspólnota dysponowała zgodą właściciela działki drogowej nr [...] należącej do Gminy Miasto Stargard Szczeciński na zbliżenie obudowy śmietnika do jego działki. Organy tej okoliczności nie wzięły pod uwagę i - jak trafnie wskazał Sąd I instancji - nie oceniły, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenie w jej zagospodarowaniu albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tę nieruchomość, a także czy nie narusza innych przepisów prawa. W świetle tej argumentacji uzasadnione było uchylenie przez WSA zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Należy dodać, że ustawodawca nie wyjaśnił, co oznacza wykonywanie lub wykonanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach"; używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa nie mające takiego charakteru, czyli nieistotne, z którymi Prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie ustawodawca pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane (por. wyrok WSA z 14.06.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 532/06; Lex nr 213993). Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, powołującego się na treść art. 5, art. 7 i art. 9 Prawa budowlanego, podkreślić należy, że przepisy te są zamieszczone wśród przepisów ogólnych Prawa budowlanego. Z tego powodu mają one znaczenie dla stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, głównie materialnoprawnym, zamieszczonych w następnych rozdziałach ustawy, szczególnie w przypadku wątpliwości co do interpretacji przepisu, który winien znaleźć zastosowanie. W niniejszej sprawie jednak, art. 5, art. 7 i art. 9 Prawa budowalnego nie miały zastosowania. Jak już wskazywano, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie powoływał się na żaden z w/w przepisów. Nadto, jeśli chodzi o art. 9 Prawa budowlanego, który przewiduje dopuszczalność odstępstwa od przepisów technicznych, to podkreślić należy, co również zauważa kasator, że wiążąca się z tym procedura dotyczy wyłącznie postępowania o pozwolenie na budowę. Przy czym, ocena, czy w okolicznościach danego postępowania może być wyrażona zgoda na odstępstwo, należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Orzekający w niniejszej sprawie NSA nie widzi podstaw, by z unormowania art. 9 Prawa budowlanego wyprowadzać wniosku, jaki wynika ze skargi kasacyjnej, że jedynie ten przepis dopuszcza odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Zatem argumentacja skargi kasacyjnej w powyższym zakresie nie może być uznana za trafna. Skoro zatem, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 a oraz c i art. 135 P.p.s.a., bowiem Sąd ten właściwie zinterpretował art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego i ocenił błędne zastosowanie normy zawartej w tym przepisie przez organ odwoławczy, a przywołane w skardze kasacyjnej przepisy ogólne Prawa budowlanego nie wpływają na powyższą ocenę zaskarżonego wyroku, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. W tej sytuacji, orzekający w niniejszej sprawie NSA, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Koszty postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej zostały zasądzone na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a.