II GSK 1927/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. N. przy ul. K. [...] w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 234/13 w sprawie ze skargi W. N. przy ul. K. [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., oddalił skargę W. N. przy ul. K. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z uzasadnienia Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Wnioskiem z 13 grudnia 2011 r. W. N. przy ul. K. zwróciła się do Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod obiekt budowlany tj. daszki szklane, wypust szklany o łącznej powierzchni 62,42 m2 na okres od 13 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta S. zezwolił W. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy ul. K. w S. /dz. nr 7/3 "dr" z obr. [...] w okresie od dnia 13.12.2011r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia 31.12.2012 r., pod tymczasowy obiekt budowlany (dwa daszki, wypust szklany) o łącznej powierzchni 62,42m2 i ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości: 7.209,51zł. W odwołaniu od powyższej decyzji W. wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania w sprawie, lub ewentualnie: uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu strona podniosła m.in., że organ błędnie wskazał iż zezwolenie dotyczy "tymczasowego obiektu budowlanego", podczas gdy we wniosku strona określiła, iż chodzi o daszki i wypust (wniosek dotyczył fragmentu budynku). Podniosła ponadto, iż zastosowanie w niniejszym przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego (jeśli by uznać, że rzeczywiście do niego doszło) nastąpiło z naruszeniem § 292 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Zgodnie z tym przepisem, wejście do budynku o wysokości powyżej dwóch kondygnacji nadziemnych, mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, należy ochraniać daszkiem lub podcieniem ochronnym o szerokości większej co najmniej o 1m od szerokości drzwi oraz o wysięgu lub głębokości nie mniejszej niż 1m w budynkach niskich i 1,5m w budynkach wyższych. Z ostrożności, strona dodatkowo podniosła, iż w przypadku uznania, że daszki i wypust znajdują się w pasie drogowym, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że na skutek braku wprowadzenia odpowiednich przepisów przejściowych w ustawie z dnia 14 listopada 2003 r. o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 200, poz. 1953), nałożono na stronę obowiązek o charakterze pieniężnym w sposób sprzeczny z art. 2 i 84 Konstytucji. Interpretacja pojęcia "pasa drogowego" w poprzednim brzmieniu, a w szczególności uznawanie go przez ustawodawcę za tożsame z pojęciem "drogi" prowadzą do wniosku, że w chwili wzniesienia budynku C. wraz z daszkami i wypustem szklanym, daszki i wypust nie znajdowały się w pasie drogowym i nie było konieczne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu ich umieszczenia. W takim wypadku, na mocy nowelizacji ustawy o drogach publicznych nałożono w istocie nowy obowiązek ponoszenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Doszło przy tym do paradoksalnej sytuacji, w której W. nie może uwolnić się od obowiązku zapłaty ww. opłaty poprzez demontaż daszków, ponieważ - jak już wskazano wyżej - ich usunięcie stoi w sprzeczności z wymaganiami technicznymi dla budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dalej zw. SKO, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że okoliczność, że daszek i wypust szklany, jak twierdzi strona, nie są umieszczone w pasie drogowym, gdyż znajdują się na wysokości 3 m i 5 m nad chodnikiem nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli strona nie chce ponosić opłat związanych z zamontowaniem reklamy, to może zdemontować daszek i wypust szklany i poinformować o tym fakcie zarządcę drogi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zdaniem Kolegium, skoro budynek położony przy ul. K. oraz ul. K. w S. został wybudowany po tej dacie tj. 1 października 1985r, to bezspornie podlega obowiązkowi uzyskania zezwolenia, a co za tym idzie ponoszenia stosownej opłaty. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie W. N. przy ul. K. w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała na szereg uchybień zaskarżonej decyzji m.in. iż SKO stwierdziło, że decyzja Prezydenta dotyczyła obiektu budowlanego o pow. 62429 m2 (strona 1,1. akapit uzasadnienia) podczas gdy w rzeczywistości powierzchnia ta wynosi 62,42m2. SKO stwierdziło także, że decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego pod reklamę (strona 1 - 1 akapit uzasadnienia; strona 3. - ostatnie zdanie 1. akapitu, drugie zdanie 2. akapitu), mimo iż ani z wniosku strony ani z decyzji I instancji to nie wynikało. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem SKO, że Prezydent prawidłowo wyliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego, gdyż stawka opłat za każdy dzień zajęcia pasa drogowego wynosi 1,00 zł - co jest stwierdzeniem oczywiście niezgodnym z przepisami, ponieważ w tej sprawie organ I instancji zastosował (prawidłowo) stawkę 0,30 zł/m2 a nie 1 zł/m2 (stawka 1 zł jest stosowana do reklam, a 0,30 zł do innych urządzeń). W dalszej części skargi strona stanęła na stanowisku, że rozumienie pasa drogowego jako przestrzeni sięgającej w sposób nieograniczony w górę i w dół jest błędne. Wskazała, że budynek znajduje się w tym miejscu od 10 lat, a ZDiTM aż do grudnia 2011 r. nie uznawał tego za zajęcie pasa drogowego oraz nie zgłaszał aby daszek i wypusty przeszkadzały w wykonywaniu jakichkolwiek czynności zarządcy drogi. Strona wskazała, że zgodnie z § 292 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690), tj. obowiązującego w momencie uzyskania pozwolenia na budowę C., wejścia do budynku o wysokości powyżej dwóch kondygnacji nadziemnych, mającego pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, należy ochraniać daszkiem lub podcieniem ochronnym o szerokości większej co najmniej o 1 m od szerokości drzwi oraz o wysięgu lub głębokości nie mniejszej niż 1 m w budynkach niskich (N) i 1,5m w budynkach wyższych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że biorąc pod uwagę dokumentację odzwierciedlającą teren, na którym znajduje się budynek należący do W., przy ul. K. i ul. przy K. w S. oraz powierzchnię nadwieszonych daszków i wypustu szklanego w ww. budynku, uznać należy, że nadwieszone fragmenty elewacji o łącznej powierzchni 62,42 m2 znajdują się w obrębie pasa drogowego. Powołując się za uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 3/00 (ONSA 2001/1/12) Sąd ten wskazał, że pas drogowy to nie tylko płaszczyzna gruntu pasa drogowego, ale także przestrzeń nad tym pasem. Skoro więc przedmiotowy budynek usługowy został tak zbudowany, że fragmenty jego elewacji znajdują się w przestrzeni nad pasem drogowym, to uznać należy, że wchodzą w jego zakres. W świetle powyższego zasadne jest stanowisko organów, że odnośnie sposobu ustalenia wysokości opłaty w zakresie wyliczenia powierzchni zajętego pasa należało wliczyć liczbę metrów kwadratowych pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego. Sąd I instancji zgodził się ze stroną, iż w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego znalazły się błędy dotyczące powierzchni nadwieszonych daszków i wypustu szklanego, numeru sprawy czy działań matematycznych jednakże błędy te zostały sprostowane, a w przypadku dokonywanych obliczeń - ich wynik był mimo tego prawidłowy. Tym samym, w ocenie Sądu, nie mają one istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie został naruszony także, zdaniem Sądu, przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych bowiem dotyczy on obiektów umieszczonych w pasie drogowym przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy, a nie nowelizacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. N. w której zarzuciła na podst. art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a.: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: A) art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm. - dalej: ustawa o drogach publicznych) w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 stycznia 2013 r. (dzień wydania decyzji przez organ II instancji) poprzez przyjęcie, że pasem drogowym w rozumieniu tego przepisu jest nieograniczona przestrzeń nad powierzchnią gruntu - pomimo iż wykładnia celowościowa i funkcjonalna wskazują na to, że pas drogowy ograniczony jest do przestrzeni wykorzystywanej do prowadzenia, zabezpieczenia lub obsługi ruchu bądź zabezpieczenia drogi, B) art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym na dzień 4 stycznia 2013 r. poprzez przyjęcie, że umieszczenie daszków i wypustów budynku w przestrzeni ponad chodnikiem, wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w przypadku gdy przestrzeń w jakiej znajdują się daszki i wypusty nie jest wykorzystywana do prowadzenia, zabezpieczenia lub obsługi ruchu bądź zabezpieczenia drogi; ewentualnie: II. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegający na braku stwierdzenia nieważności decyzji w części nakazującej Skarżącemu utrzymanie porządku i czystości terenu w obrębie 2,5m od obiektu, pomimo iż obowiązek ten został nałożony na Stronę bez podstawy prawnej - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, które zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania przed sądem I instancji. W sytuacji kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, bowiem do kontroli zastosowania wskazanych za podstawę rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony. Sąd wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów prawa materialnego i przepisów postępowania stwierdził, że jako pierwsze należało ocenić zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 i 184 wymaga wykazania, że zarzucone uchybienie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tego zaś skarga kasacyjna skutecznie nie wykazała. Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy na potrzeby prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego został prawidłowo ustalony przez organ i jest bezoporny. Zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z 156 § 1 pkt 2 kpa jest całkowicie chybiony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie rzekomego nałożenia na stronę dodatkowego obowiązku utrzymania czystości i porządku w obrębie zajętego pasa drogowego bez podstawy prawnej, gdyż taki obowiązek nie był przedmiotem rozstrzygnięcia, a jedynie w treści decyzji zostało zawarte pouczenie o obowiązkach użytkownika obiektu związanego z pasem drogowym. Przechodząc do omówienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że przepisy te dotyczą również przestrzeni nad pasem drogowym, która nie jest wykorzystywana do prowadzenia zabezpieczenia lub obsługi ruchu bądź zabezpieczenia drogi. Należy na wstępie stwierdzić, że dokonana przez zarówno organ i Sąd pierwszej instancji wykładnia tych przepisów jest prawidłowa i zgodna z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych, a w szczególności z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 3/00 (ONSA 2001/1/12). Naczelny Sąd Administracyjny ww. uchwale stwierdził, że pas drogowy to nie tylko płaszczyzna gruntu pasa drogowego, ale także przestrzeń nad tym pasem co odpowiada ustawowej definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu bowiem tego wynika, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga i obiekty budowlane, urządzenia techniczne związane z prowadzeniem zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zarówno pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku jak i cytowanej wyżej uchwale NSA z dnia 19 czerwca 2000 r., że pas drogowy to nie tylko płaszczyzna gruntu pasa drogowego ale także przestrzeń nad tym pasem bez określenia maksymalnej wysokości tej przestrzeni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zajęcie pasa drogowego (chodnika) na wysokości od 3 do 5 metrów nad poziomem gruntu poprzez usytuowanie w budynku przylegającym do pasa drogowego elementów elewacji w postaci daszków i wypustu szklanego które niewątpliwie zajmują przestrzeń pasa drogowego stanowi wypełnienie dyspozycji przepisu art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż obiekty te nie związane były z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, a jedynie stanowiły element budynku przyległego do pasa drogowego. Zgodnie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Nie zachodziła zatem żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie wyłączających konieczność wydania zezwolenia zarządcy drogi odnośnie przedmiotowego zajęcia pasa drogowego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.