I OSK 1337/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "I." Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Bd 296/08 w sprawie ze skargi "I." Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz "I." Sp. z o.o. w I. kwotę 670 (sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę "I." spółka z o. o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] wydaną w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Prezydent Miasta Inowrocławia powyższą decyzją na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej "u.g.n"), ustalił dla "I." Sp. z o.o. opłatę adiacencką w wysokości 2.788 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2 oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 położone przy ul. [...] w I. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki w pierwszej kolejności podał, iż z akt sprawy wynika, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. Z akt wynika również, że decyzja z [...] stycznia 2007 r. stała się ostateczna z dniem 13 lutego 2007 r. Ponadto w aktach znajduje się także uchwała nr XXII/268/2004 Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 4 czerwca 2004 r., w której to na podstawie art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 u.g.n. ustalono m.in. stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku dokonanego podziału nieruchomości. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, iż o opłacie adiacenckiej stanowi przepis art. 98a u.g.n., przy czym należy zauważyć, że przepis ten ulegał zmianie. Ostatnia nowelizacja została dokonana ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Ustawa nowelizacyjna wchodziła w życie w dwóch różnych terminach. Art. 10 tej ustawy stwierdzał, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Ponieważ ogłoszenia dokonano z datą 21 września 2007 r., to należy uznać, że weszła ona w życie 22 października 2007 r., a więc jeszcze przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Natomiast niektóre inne przepisy tej ustawy weszły w życie w dniu 1 stycznia 2008 r. Nie dotyczyło to jednak art. 98a, bo ten w nowym brzmieniu zaczął obowiązywać w dniu 22 października 2007 r. Przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. po nowelizacji stanowi, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". Natomiast przed nowelizacją art. 98a przewidywał, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może przekroczyć 50% wskazanej w nim różnicy. W związku z powyższą zmianą ustawa nowelizująca dodała do art. 98a przepis ust. 1a o treści: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne". Przepis art. 1a wszedł w życie również w dniu 22 października 2007 r., a zatem obowiązywał w chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Z tego względu Sąd uznał za chybiony zarzut skargi, iż ustalając w decyzji wysokość opłaty organ niesłusznie oparł się na uchwale Rady Miejskiej Inowrocławia z 4 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył bowiem, iż skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna 13 lutego 2007 r., to ustalając opłatę adiacencką stosować należało stawkę wynikającą właśnie z uchwały z dnia 4 czerwca 2004 r. W świetle cyt. art. 98a ust. 1a decyduje bowiem dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a nie dzień, w którym wydano decyzję ustalająca opłatę adiacencką. Sąd podkreślił, iż jedyną ustawową przesłanką ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu podziału, a zatem przyczyny, dla których nastąpił podział nieruchomości nie mają znaczenia w tym względzie. Z akt sprawy wynika, że dokonany podział "ma na celu wydzielenie działek, które mogą stanowić odrębne nieruchomości i umożliwienie realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia Nr VII/89/99 z dnia 25 marca 1999 r." Wobec tego należało uznać, że – wbrew twierdzeniom skarżącej spółki - nie zachodzi sytuacja określona w art. 98a ust. 2 w zw. z art. 95 pkt 7 u.g.n. zakazująca ustalania opłaty adiacenckiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził również, iż w rozpoznawanej sprawie dopełniony został obowiązek wynikający z art. 146 ust. 1a u.g.n. tj. ustalenia opłaty adiacenckiej dopiero po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, a opinia ta spełnia wszelkie wymogi określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 149-173c) oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem strony skarżącej i rzeczoznawcy majątkowego, który to ustosunkował się do uwag i zarzutów przedstawianych przez stronę. Tym samym zrealizowane zostały zasady zawarte w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Rozstrzygając sprawę organ nie naruszył więc prawa, a w szczególności przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów kpa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "I." spółka z o. o. w I. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98a ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów postępowania, przy czym nie wskazała tutaj na żaden konkretny przepis. Orzeczenie zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu, że podział nieruchomości w niniejszej sprawie dokonywany był w zasadzie niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w takiej sytuacji zgodnie z art. 98a ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka nie powinna zostać naliczona. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie określa bowiem przebiegu granic nieruchomości, a przedmiotowy podział nieruchomości miał na celu wyodrębnienie działek dla budynków mieszkalnych wznoszonych na tych działkach, aby w dalszej kolejności określić udziały w nieruchomości wspólnej dla poszczególnych lokali wyodrębnianych w budynku stosownie do przepisów o ustawie o własności lokali. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na fakt, iż z takim podziałem wiązała się konieczność ustanowienia odpowiednich służebności dojścia i dojazdu, co miało wpływ na wartości nieruchomości, a co nie zostało uwzględnione przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie wartości nieruchomości po podziale. Sąd nie uwzględnił również zarzutu, iż po nowelizacji art. 98a u.g.n. organ nie miał już możliwości wymierzenia opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości. Nowelizacja ta weszła w życie przed wydaniem decyzji przez Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia [...] grudnia 2007 r., a więc decyzja powinna ją uwzględnić. Zdaniem skarżącej wykładnia gramatyczna tego przepisu pozwala ponadto wnosić, że odesłanie w ust. 1a do uchwały ustalającej stawkę w wysokości nie większej niż 30 % oznacza, że jeżeli w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna nie obowiązywała uchwała określająca stawkę opłaty maksymalnie w wysokości 30 %, to organ nie może wymierzyć opłaty adiacenckiej. Także wykładnia celowościowa pozwala wnosić, że skoro nowelizacja miała na celu obniżenie opłat adiacenckich, to wymierzanie tych opłat w wysokości wyższej niż przewidziana nowelizacją jest już niedopuszczalne. Omawiana nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera przepisów przejściowych, a więc skutki zmiany art. 98a ust. 1 powinny dotyczyć wszystkich decyzji podejmowanych po jej wejściu w życie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd ten związany jest zarówno wnioskami skarżącego określającym przedmiot zaskarżenia, jak i podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Z urzędu Sąd może jedynie brać pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził po pierwsze, iż nie zachodzi nieważności postępowania, a po drugie, iż zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo uzasadnione. W skardze tej powołano jako podstawę zaskarżenia wyroku Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 98a ust. 1, ust. 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a także zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym nie podano w tym zakresie żadnego konkretnego przepisu. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzut strony skarżącej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszył art. 98a ust. 1 u.g.n. Należy bowiem zgodzić się z argumentem zawartym w skardze kasacyjnej, iż po nowelizacji ww. art. 98a ust. 1 u.g.n. organ nie mógł wymierzyć opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż określona w tym przepisie maksymalna stawka 30% różnicy wzrostu wartości nieruchomości. Wskazany przepis po nowelizacji stanowi, iż: "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". W takim brzmieniu przepis ten obowiązuje od dnia 22 października 2007 r. Przed nowelizacją przewidywał on natomiast, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może przekroczyć 50% różnicy wartości nieruchomości. Skoro zatem powyższa zmiana maksymalnej stawki procentowej opłaty adiacenckiej z 50 % na 30 % obowiązywała już w dniu 22 października 2007 r., to Prezydenta Miasta Inowrocławia wydając w dniu [...] grudnia 2007 r. decyzję ustalającą dla "I." Sp. z o.o. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nie mógł zastosować nieobowiązującej już stawki 50 %. Było to działanie niezgodne z obowiązującymi przepisami i nie ma w tym zakresie znaczenia, że wciąż obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 4 czerwca 2004 r. nr XXII/268/2004 określająca 50% stawkę opłaty adiacenckiej. Uchwały organów samorządu terytorialnego jako akty prawa miejscowego, stosownie do konstytucyjnej zasady hierarchicznej struktury źródeł prawa, muszą być bowiem zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Organy samorządu terytorialnego dysponują prawem ustanawiania aktów prawa miejscowego, jednakże muszą w tym zakresie działać na podstawie i w granicach uprawnień przyznanych im w ustawie (por. art. 94 Konstytucji). Dlatego też uchwała jako akt niższej rangi w stosunku do ustawy nie może naruszać postanowień ustawy. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, iż uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia z dnia 4 czerwca 2004 r., ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej na poziomie 50 % różnicy wartości nieruchomości, od dnia 22 października 2007 r. pozostawała w sprzeczności z ustawowym uregulowaniem, bowiem dopuszczało ono ustalenie opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30 %. Wobec powyższego uchwała ta nie mogła stanowić podstawy do ustalenia należnej opłaty adiacenckiej, a Rada Miasta po wejściu w życie nowelizacji art. 98a ust. 1 u.g.n. winna wydać nową uchwałę uwzględniającą wprowadzone zmiany. Uchwała taka jednak nie została podjęta. W myśl natomiast ust. 1a art. 98a warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest ustalenie stawki procentowej w uchwale rady gminy, a brak takiej uchwały wyłącza możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 98a ust. 1 oraz ust. 1a u.g.n. należało uznać za zasadny. Nie znajduje uzasadnienia natomiast zarzuty naruszenia ust. 2 art. 98a. Przepis ten stanowi, iż "ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego", czyli gdy podział nieruchomości jest niezależny od ustaleń planu miejscowego, to nie ustala się opłaty adiacenckiej. Taka sytuacja jednak, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. W decyzji Prezydenta Miasta Inowrocławia z dnia [...] stycznia 2007 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz działki nr [...] o pow. [...] m2 położonych w rejonie ul. [...] w I., a stanowiących własność "I." Sp. z o.o., wyraźnie stwierdzono, iż "projektowany podział ma na celu wydzielenie działek, które mogą stanowić odrębne nieruchomości i umożliwienie realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej Inowrocławia Nr VII/89/99 z dnia 25 mara 1999 r. (Dz. Urz. Woj.. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 16 stycznia 1999 r. Nr 51, poz. 447)". Podział przedmiotowej nieruchomości dokonywany był zatem zgodnie z planem miejscowym, a więc zwolnienie od opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ust. 2 nie ma zastosowania. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, nie stwierdził natomiast naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie i po rozpoznaniu skargi uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).