II SA/Rz 763/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Marcin Kamiński NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości - skargę oddala - UZASADNIENIE Wojewoda, decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 265), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), określanej następnie jako "u.g.n.". Starosta, powołaną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 1407/6 i 1885/7 o łącznej powierzchni 0,0152 ha, obj. KW nr [...], stanowiącej własność M. W. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego tj. drogi publicznej oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. działek na łączną kwotę 9 044 zł na rzecz M. W., płatnego przez Gminę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu. Z decyzją tą nie zgodził się M. W., składając od niej odwołanie, w którym zarzucił 1. błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez niewłaściwą ocenę faktów i dowodów mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego organ pierwszej instancji przyjął, że: - na przedmiotowych działkach od 2011 roku nie było możliwości realizacji inwestycji innej niż drogowa, podczas gdy nie były one w tym czasie objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak też nie zostały dla nich ustalone warunki zabudowy, wobec czego ich przeznaczenie w dacie nabycia przez niego nie było prawnie zdeterminowane, - wysokość odszkodowania ustalona na podstawie operatu szacunkowego jest prawidłowa, podczas gdy zawiera on nieaktualne dane porównawcze, a także przyjmuje jako źródło analizy rynku nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne co powoduje obniżenie wartości szacowanej nieruchomości, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienie spawy tj. niezbadanie, czy podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 1/2016 istniały inne alternatywne możliwości zagospodarowania terenu na planowaną inwestycję w postaci drogi publicznej, bez konieczności wywłaszczenia, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez brak wykazania, że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności nieruchomości; Wojewoda , decyzją z dnia [...] maja 2020 r., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 28 maja 2018 r. uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] dla terenu mieszkaniowo - usługowego w rejonie ul. [...] w K. Zgodnie z wyżej opisanym planem, działki nr 1407/6 i nr 1885/7 położone są w terenie przeznaczonym na drogę publiczną o powierzchni około 0,19 ha i oznaczone są symbolem KD na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 2 do wyżej opisanej uchwały. Uchwała Rady Miejskiej w [...] weszła w życie 14 dnia po jej ogłoszeniu w dniu 28 czerwca 2018 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] i od tego momentu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego wywołuje skutki prawne. Planowana inwestycja mieści się w dyspozycji art. 6 pkt. 1 u.g.n., zgodnie z którym celem publicznym jest m. in wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Wojewoda podkreślił, że ewentualne kwestie zmiany przeznaczenia terenów objętych planem możliwe są na etapie jego projektu, podczas opiniowania przez instytucje i organy opiniujące oraz w ramach dyskusji publicznej, które to miały miejsce w przedmiotowej sprawie, a nie na etapie wydawania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Poza tym, Wojewoda zaznaczył, że odwołujący się nie tylko nie brał udziału w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie przedmiotowego planu rozwiązaniami i nie uczestniczył w procedurze sporządzania projektu planu miejscowego, ale również nie złożył do niego uwag. Wojewoda podniósł, że w świetle art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Następnie wskazał na powiązanie tego przepisu z art. 114 u.g.n. wymagającego poprzedzenie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego rokowaniami zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze umowy. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie negocjacje przeprowadzone pomiędzy Burmistrzem a właścicielem nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy. Wskazują na to zalegające w aktach sprawy pisma Burmistrza datowane na: [...] listopada 2018 r., [...] grudnia 2018r., [...] stycznia 2019 r., kierowane do M. W. z propozycją nabycia działek nr 1407/6 i 1885/7 oraz pisma M. W. datowane na: [...] listopada 2018 r., [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2019 r., kierowane do Burmistrza, w których nie wyraził on zgody na sprzedaż ww. działek. Również wyznaczenie przez Burmistrza, w piśmie z dnia [...] maja 2019 r, dwumiesięcznego terminu na zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości w trybie art. 115 ust. 2 u.g.n. nie doprowadziło do jej zawarcia. Wojewoda zwrócił też uwagę, że Burmistrz, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla działki nr 1885/6 i nr 1407/5. Z decyzji tej wynika, że teren oznaczony na załączniku graficznym przedmiotowej decyzji literami "A,B,b,a" przeznaczony został pod drogi dojazdowe wewnętrzne i odpowiada wnioskowanym obecnie do wywłaszczenia działkom nr 1885/7 i nr 1407/6, które powstały w wyniku podziału działek nr 1885/6 i nr 1407/5 dokonanego na podstawie decyzji Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano również, iż dojazd do wydzielonych działek z drogi gminnej (ul. [...]) odbywać się będzie m.in. przez drogi wewnętrzne, w tym działki nr 1885/7 i nr 1407/6. Tym samym, jak słusznie stwierdził Starosta przeznaczenie przedmiotowych działek zostało określone już 2011 r. na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Zdaniem Wojewody, dołączone do odwołania zaświadczenie Burmistrza z dnia [...] września 2015 r. nie stanowiło przeszkody w wydaniu kwestionowanej przez stronę decyzji organu I instancji. Wynika z niego tylko, że wdacie jego wydania nie było aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr nr: 185/7 i 1407/6. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia 28 czerwca 2000 r. wyżej wskazane nieruchomości znajdują się na obszarze mieszkaniowo - usługowym, zabudowy jednorodzinnej i usług towarzyszących. Studium, zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest jednak aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie można ustalić lokalizacji inwestycji, o czym wnioskodawca został poinformowany w przedmiotowym zaświadczeniu. Odnosząc się do zakwestionowanej w odwołaniu wysokości odszkodowania organ odwoławczy podniósł, że ustalone ono zostało na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. R. w dniu [...] października 2019 r., który odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109, ze zm.). Do określenia wartości prawa własności gruntu rzeczoznawca zbadał m.in. rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne, ponieważ zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki objęte wnioskiem o wywłaszczenie mają właśnie takie przeznaczenie. Natomiast okres badania rynku, ze względu na ograniczoną ilość transakcji nieruchomościami podobnymi rzeczoznawca przyjął od sierpnia 2016 r. do dnia sporządzania wyceny. W przypadku ograniczonej ilości transakcji rzeczoznawca ma prawo rozszerzyć rynek badanych nieruchomości lub wydłużyć okres analizy rynku, co zostało dokonane w operacie. W ocenie Wojewody, w wycenie uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla określenia wartości nieruchomości, a zawarte w operacie wnioski logicznie wynikają z opisu stanu faktycznego. Operat nie zawiera wewnętrznych sprzeczności, które mogłyby podważać zaufanie co do jego rzetelności, a zawarte w jego treści twierdzenia uzasadnione są odnośnymi analizami. Ponadto, strona nie podjęła próby udowodnienia, że wartości gruntu została niewłaściwie określona poprzez przedłożenie operatu szacunkowego zamówionego i sporządzonego we własnym zakresie ani innej opinii sporządzonej przez uprawniony podmiot, która podważyłaby wiarygodność operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. M. W. zaskarżył decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2020r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, skutkujące przyjęciem, że - w operacie szacunkowym uwzględniono wszystkie okoliczności istotne dla określenia wartości nieruchomości, a zawarte wnioski logiczne wynikają z opisu stanu faktycznego, podczas gdy zawiera on nieaktualne dane porównawcze z lat 2016-2018, a także przyjmuje jako źródło analizy rynku, nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, w sytuacji gdy takie przyjęcie powoduje obniżenie wartości 1 m2 szacowanych nieruchomości (wbrew zasadzie korzyści), 4. uzasadnienie jego stanowiska w kwestii wyceny nieruchomości oparte zostało jedynie na subiektywnym przekonaniu, iż wskazana w operacie szacunkowa wartość gruntu jest zbyt niska, podczas gdy w treści uzasadnienia odwołania szeroko i szczegółowo wskazał elementy operatu pozostające w sprzeczności ze stanem faktycznym i okolicznościami sprawy, - na etapie wydawania decyzji o wywłaszczeniu, zarzut dotyczący niezbadania możliwości zagospodarowania terenu na planowaną inwestycję bez konieczności stosowania wywłaszczenia prawa własności jest spóźniony, podczas gdy art. 112 ust. 3 u.g.n. nakłada na organ obowiązek zbadania czy istnieje alternatywna możliwość realizacji inwestycji bez konieczności stosowania instytucji wywłaszczenia, a brak takiego zachowania po stronie organu nie może generować negatywnych dla skarżącego skutków, Poza tym, składający skargę zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do prawidłowego jej wyjaśnienia, a to niezbadanie czy podczas uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] istniały inne, alternatywne możliwości zagospodarowania terenu na planowaną inwestycję w postaci drogi publicznej bez konieczności stosowania wywłaszczenia prawa własności oraz brak ustalenia czy czynności takie zostały podjęte przez Starostę. Zdaniem M. W., skarżona decyzja narusza także przepisy prawa materialnego tj. art. 112 ust. 3 u.g.n. przez pominięcie wykazania że cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] lutego 2011 r. dotyczyła konkretnego terenu, którego późniejszy podział na mniejsze działki nie unicestwił ustalonego w niej przeznaczenia terenu. Organ zauważył, że sytuację, kiedy do podziału działki dochodzi już po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dopuszcza wprost art. 94 ust. 1 u.g.n. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrolę sądową decyzji administracyjnych umożliwia brzmienie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Dokonywana jest ona pod względem legalności, a więc zgodności z przepisami prawa procesowego, regulującego postępowanie prowadzące do wydania decyzji, jak też z przepisami materialnoprawnymi, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Stwierdzenie w toku kontroli, że doszło do naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd - w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do uchylenia decyzji w całości lub w części. Analizując niniejszą sprawę Sąd doszedł do konkluzji, że rozpoznające ją organy nie dopuściły się wskazanych wyżej naruszeń, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, którą organ ten orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 1407/6 i 1885/7 o łącznej powierzchni 0,0152 ha, stanowiącej własność M. W. z przeznaczeniem na realizację celu publicznego tj. drogi publicznej oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. działek na łączną kwotę 9 044 zł na rzecz M. W., płatnego przez Gminę w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlegać będzie wykonaniu. Instytucja wywłaszczenia stanowi wyłom od zasady ochrony prawa własności, wskazanej w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl bowiem art. 21 ust. 2 tego aktu, wywłaszczenie jest dopuszczalne, ale jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Szczegółowe unormowania odnośnie do tej instytucji przewiduje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Warunkiem skorzystania przez właściwy organ (tj. starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) z rozwiązania prawodawczego w postaci wywłaszczenia nieruchomości jest to, by odnosiło się ono bądź to do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne bądź też do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Nadto, następuje ono, by zrealizować jeden z celów publicznych, określonych w art. 6 u.g.n., przy czym, cel ten nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W warunkach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że nieruchomości stanowiące działki nr 1407/6 oraz nr 1885/7 w K. objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] dla terenu mieszkaniowo - usługowego w rejonie ul. [...] w K., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [....] z dnia 28 maja 2018 r., która ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. pod poz. [...] (jej wejście w życie nastąpiło po upływie 14 dni od tego ogłoszenia). Plan ten wskazuje, że wymienione działki położone są w terenie oznaczonym symbolem KD na rysunku planu, przeznaczonym na drogę publiczną o powierzchni około 0,19 ha i stanowiącym załącznik nr 2 do powyższej uchwały. W myśl art. 6 pkt 1 u.g.n., wydzielanie gruntów pod drogi publiczne stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy. Strona skarżąca kwestionuje spełnienie warunku z powołanego wyżej art. 112 ust. 3 u.g.n. twierdząc, że organ nie zbadał, czy istnieje alternatywna możliwość realizacji planowanej inwestycji bez konieczności stosowania instytucji wywłaszczenia. Jak już wskazano, jednym z warunków wywłaszczenia jest to, że ma ono charakter ostateczny, a zatem może nastąpić tylko wówczas, kiedy konkretna nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna do realizacji któregoś z ustawowo określonych celów publicznych, który to cel nie może zostać zrealizowany bez wykorzystania tej nieruchomości. Niedopuszczalne jest więc wywłaszczenie nieruchomości, jeżeli określony cel może być osiągnięty bez jej wykorzystania, jeżeli jego osiągnięcie nie wymaga wykorzystania nieruchomości w całym zakresie lub też możliwe jest przy zastosowaniu łagodniejszej formy ingerencji w prawo własności nieruchomości, np. przez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego w miejsce jej odjęcia. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że niezbędność wywłaszczenia musi być oceniona przez pryzmat konkretnego celu publicznego. O konieczności wywłaszczenia świadczy to, że realizacja inwestycji może nastąpić tylko, gdy będzie możliwe korzystanie z nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowych właścicieli, a próby cywilnego pozyskania nieruchomości zakończyły się niepowodzeniem. Niemożliwość polega więc przede wszystkim na takim sposobie korzystania z nieruchomości, jako wynikającym z realizacji celu publicznego, który to sposób korzystania z nieruchomości, niweczy ustawowo określaną wart. 140 Kodeksu cywilnego treść wykonywania własności, jako korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Realizacja celu publicznego, określonego w art. 6 u.g.n., polega więc na korzystaniu z nieruchomości w sposób niezależny od woli dotychczasowego właściciela i w tym należy upatrywać niezbędność zastosowania wywłaszczenia [por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 13.01.2011 r., I OSK 427/10 oraz z 6.06.2017 r., I OSK 132/17]. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że o tym, że na działkach, których dotyczy sprawa ma zostać zrealizowany cel publiczny w postaci drogi publicznej zdecydował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenia tego, jak też konkretnej lokalizacji realizacji celu nie mógł już zatem zmienić organ. W toku postępowania wywłaszczeniowego innej propozycji w tym zakresie nie mógł też złożyć skarżący, zainteresowany zachowaniem praw do należących do niego nieruchomości. Inny wariant przebiegu drogi mógł być zatem przedmiotem analizy na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i to wówczas skarżący mógł wykazać stosowną aktywność. Tymczasem, z pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2019 r. (znak: [...]), adresowanego do Starosty wynika, że przedmiotowy projekt wyłożony był do publicznego wglądu, jak też przeprowadzona została dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Sporządzona w tym zakresie dokumentacja wskazuje, że skarżący nie brał jakiegokolwiek udziału w procedurze uchwalenia miejscowego planu, w tym nie złożył do niego jakichkolwiek uwag. W takiej sytuacji, słusznie rozpoznające sprawę organy przyjęły, że zarzut strony co do nieuwzględnienia, czy podczas uchwalania miejscowego planu istniały inne, alternatywne możliwości zagospodarowania terenu na planowaną inwestycję, jest jak najbardziej spóźniony. Podkreślenia wymaga też, że brzmienie cytowanego art. 112 ust. 3 u.g.n., jak zasadnie podkreślił Wojewoda, należy odczytywać łącznie z treścią art. 114 u.g.n. Pierwsza z regulacji daje bowiem pierwszeństwo umowie jeśli chodzi o sposób nabycia praw. Dlatego też, w świetle art. 114 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie praw w drodze umowy. Należy jeszcze przywołać art. 115 ust. 2 u.g.n., który - w razie, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy - obliguje wnioskodawcę do wyznaczenia właścicielowi nieruchomości dwumiesięcznego terminu na jej zawarcie. Dopiero bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje dopuszczalnością wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe wymogi proceduralne zostały w niniejszej sprawie dochowane, bowiem jak wynika ze znajdujących się w aktach administracyjnych pism, Starosta prowadził korespondencję odnośnie do warunków ewentualnego nabycia w drodze cywilnoprawnej działek nr 1407/6 i 1885/7 w K. Ze względu jednak na to, że strony nie doszły do porozumienia, Burmistrz wyznaczył M. W. - w piśmie z [...] maja 2019 r. - dwumiesięczny termin na zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowych działek. Termin ten upłynął bezskutecznie z dniem [...] lipca 2019 r. Realizacja inwestycji w postaci budowy drogi publicznej w miejscu do tego przeznaczonym wedle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła zatem nastąpić inaczej jak poprzez odjęcie własności, której właściciel nie zgodził się oddać dobrowolnie w drodze stosownej umowy. Wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw (art. 128 ust. 1 u.g.n.). Odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, co czyni zasadniczo w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 129 ust. 1 u.g.n.). Wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3 u.g.n.). Szczegółowe unormowania dotyczące wyceny nieruchomości znajdują się w dziale IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na podstawie zamieszczonego w tym dziale art. 159 u.g.n. akcie wykonawczym tj. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny". Istotne jest, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu mającej pisemną formę opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 i art. 156 u.g.n.). Operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego, o czym stanowi § 55 rozporządzenia w sprawie wyceny. W świetle z kolei § 56 tego aktu, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny (pkt 1); określenie celu wyceny (pkt 2); podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości (pkt 3); ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (pkt 4); opis stanu nieruchomości (pkt 5); wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości (pkt 6); analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7); wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania (pkt 8); przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9). Opinia rzeczoznawcy stanowi jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości. Jest ona opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., dlatego też jej wartość dowodowa musi zostać oceniona przez rozpoznające sprawę organy. Winny więc one zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zwiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Jest to kontrola o charakterze formalnym. Niedopuszczalne jest natomiast wkraczanie w merytoryczną zasadność takiej opinii, a to z racji tego, że w przeciwieństwie do biegłego, organ czy sąd nie dysponuje wiadomościami specjalnymi (tak np. wyrok NSA z 7.03.2014 r., I OSK 1894/12). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Starosta, jak też Wojewoda dokonali rzetelnej oceny znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego i zasadnie uznali, że nie zawiera on wad podważających jego wartość dowodową, a zatem może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania dla M. W. Autorka operatu - rzeczoznawca majątkowy A. R. dokonała analizy zarówno rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, co dotyczyło rynku regionalnego tj. województwa, jak i o przeznaczeniu dominującym wśród gruntów przyległych do nieruchomości szacowanej tj. nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową (rynek lokalny). Biegła zaznaczyła przy tym, że z uwagi na mocno ograniczony rynek nieruchomości o znanych cechach i warunkach zawarcia transakcji, co ma wpływ na prawidłowe zastosowanie dostępnych metod wyceny, dokonała ona wydłużenia okresu analizy rynku do 2016 r. Powyższe odpowiada jednocześnie na zarzut skarżącego dotyczący zastosowania nieaktualnych danych porównawczych. Po szerokim przedstawieniu nieruchomości z rynku lokalnego i kryteriów mających wpływ na ich wartość (tj. lokalizacja, dojazd, uzbrojenie działki, otoczenie nieruchomości, możliwość zabudowy) biegła zaprezentowała 12 transakcji zawierających takie dane jak jej wartość, w tym cenę cena za 1 m.kw., datę oraz powierzchnię działki. Takie same dane biegła podała w odniesieniu do 15 transakcji nieruchomościami drogowymi wskazując jednocześnie, że z uwagi na cechy tych nieruchomości uznała je za nieadekwatne do porównania z nieruchomością szacowaną. Wskazała, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w poziomie cen tego rodzaju działek, w tym ceny średniej, który to poziom niższy jest od cen uzyskiwanych na rynku lokalnym za nieruchomości podobne do działek szacowanych. W oparciu o powyższe biegła stwierdziła, że cel wywłaszczenia nie zwiększa wartości działek, których dotyczy sprawa. To skutkowało zaś, że wartość nieruchomości dla celu odszkodowania określono według aktualnego sposobu użytkowania na podstawie nieruchomości z rynku lokalnego. Rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej działek nr 1407/6 i 1885/7 wybrała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. W tym miejscu należy wskazać, że w świetle art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zastosowanie powyższego podejścia oraz metody doprowadziło do określenia wartości rynkowej działki nr 1407/6 jako kwoty 4462 zł, a działki nr 1885/7 jako kwoty 4582 zł, a szczegółowe wyliczenia w tym zakresie przedstawia operat. Mając więc na uwadze, że wprawdzie autorka operatu dokonała analizy rynku zarówno nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi publiczne, jak też o przeznaczeniu dominującym wśród gruntów przyległych do nieruchomości szacowanej tj. nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową, to tylko te ostatnie zostały ostatecznie uwzględnione do wyceny nieruchomości, których dotyczy niniejsza sprawa. Jak bowiem wynikało z przeprowadzonych badań, cel wywłaszczenia nie zwiększył wartości wywłaszczanych działek. Tym samym, jako zupełnie niezrozumiały należy ocenić zarzut skarżącego, iż biegła jako źródło analizy rynku przyjęła nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, kiedy takie podejście powoduje obniżenie wartości 1 m.kw. szacowanych nieruchomości. Nadto, należy podkreślić, że jeśli skarżący miał zastrzeżenia co do prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym mowa w art. 157 u.g.n. Oczywiście przepis ten daje możliwość zainicjowania takiej oceny prawidłowości również organowi prowadzącemu postępowanie wywłaszczeniowe. Skoro jednak, w ocenie tak Starosty, jak i Wojewody, sporządzona przez A. R. opinia była prawidłowa, to brak było podstaw do wykorzystywania przez organy instrumentu określonego w art. 157 u.g.n. Podkreślenia wymaga też, że skarżący mógł również przedłożyć własny tj. wykonany na jego zlecenie przez uprawnioną osobę kontroperat, który jako zawierający określone dane i wyliczenia związane z wiadomościami specjalnymi sporządzającego go mógł zostać następnie porównany z treścią i wynikami operatu sporządzonego na zlecenie organu. M. W. powyższego jednak nie uczynił, a ograniczył się do podniesienia w złożonym odwołaniu dwóch zarzutów, w tym jednego nie znajdującego potwierdzenia w rzeczywistości (a dotyczącego przyjęcia jako podstawy ustalenia wartości rynkowej nieruchomości ceny gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne). Konkludując, Sąd zauważa, że znajdujący się w aktach sprawy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz wykonawczymi, określającymi dokładne wymagania i rygory, którym operat winien odpowiadać oraz ramy powierzonej rzeczoznawcy swobody. Zdaniem Sądu biegła A. R. ram tych nie przekroczyła. Jej opinia nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków, które powinny być wyjaśnione, poprawione albo uzupełnione by dokument ten miał wartość dowodową. Odnosząc się jeszcze do zarzutu skarżącego, iż Wojewoda niewłaściwie przyjął, że decyzja ustalająca sposób zagospodarowania i warunki zabudowy z dnia [...] lutego 2011 r. ma zastosowanie również do działek, których dotyczy niniejsza sprawa mimo, że nie istniały one w dniu wydania tej decyzji należy przyjąć, że stanowisko organu jest jak najbardziej zasadne. Jak podniósł Wojewoda, kwestię tę reguluje art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., zgodnie z którym, w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podział nieruchomości musi zatem uwzględniać treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inaczej mówiąc, dopuszczalność wydzielenia działek gruntu w ramach podziału nieruchomości należy oceniać przez pryzmat możliwości ich zagospodarowania określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie, na wniosek M. J. oraz M. K. (obecnie noszącego nazwisko W.) Burmistrz, w decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...], ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, trzech budynków gospodarczo-garażowych, dwóch zbiorników na nieczystości ciekłe oraz dwóch studni kopanych na działce nr 1885/6 oraz części działki nr 1407 w K. W świetle tej decyzji, tereny oznaczone literami: A,B,b,a przeznacza się pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Teren ten odpowiada obecnie działkom nr 1885/7 i nr 1407/6, które powstały w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 1407/5 i nr 1885/6, które miało miejsce na mocy decyzji Burmistrza z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Tym samym, jak zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda, przeznaczenie przedmiotowych działek zostało określone już w 2011 r. na wniosek m. in. skarżącego Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze powołał się na treść zaświadczenia Burmistrza z [...] września 2015 r. (znak: [...]), z którego wynika, że z dniem [...] grudnia 2003 r. stracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K., zaś brak jest aktualnego planu, obejmującego działki nr 1407/6 i nr 1885/7. W zaświadczeniu tym podniesiono też, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy (uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z 28 czerwca 2000 r.) wymienione działki znajdują się na obszarze mieszkaniowo-usługowym, zabudowy jednorodzinnej i usług towarzyszących. W zaświadczeniu zawarto też stwierdzenie, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i na jego podstawie nie ustala się lokalizacji inwestycji. Na dzień wydawania powyższego zaświadczenia brak było więc aktualnego miejscowego planu, jednak niewątpliwie obowiązywał on już w dacie wydawania decyzji wywłaszczeniowej, ustalając przeznaczenie nieruchomości, których sprawa niniejsza dotyczy, które to przeznaczenie przesądziło jednocześnie o realizacji inwestycji celu publicznego, stanowiącego z kolei jeden z warunków wywłaszczenia. Mając to wszystko na uwadze należało uznać, że wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a zatem skarga musiała podlegać oddaleniu w oparciu o art. 151 P.p.s.a.